广东省城乡融合发展路径研究

广东省城乡融合发展路径研究

刘志钰

广东省城乡规划设计研究院有限责任公司  广东省广州市  510290

摘要：党的十九大报告指出“我国最大不平衡是城乡发展不平衡，最大不充分是农村发展不充分”。广东省作为我国第一经济大省和人口大省，城乡发展不平衡矛盾依旧突出，本文从城乡融合发展规律出发，以国内外先进地区城乡融合发展的实践经验为借鉴，结合广东省发展实情以及城乡融合发展面临的困境与问题，探索广东省城乡融合发展的路径。

关键词：城乡融合发展，城乡关系，城乡一体化

0 前言

党的十九大提出实施乡村振兴战略和建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，2019年4月，我国发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，以重塑新型城乡关系，实现城乡融合发展。2020年5月，广东省印发《广东省建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的若干措施》，对城乡空间融合发展、城乡要素合理配置、城乡基本公共服务均等化和基础设施一体化等方面提出新要求。2020年10月，广东省城乡融合发展省级试点地区名单发布，包括7个市县试点和39个中心镇试点，以点带面推动城乡融合发展。2020年广东省城乡居民收入比为2.49∶1，首次低于2.5:1，但相较于浙江（1.96:1）、江苏（2.19:1）等省份仍有较大差距，新时期下城乡融合发展水平有待进一步提升。

1城乡融合发展历史逻辑

从新中国成立以来城乡关系发展来看，主要经历四个阶段：城乡二元结构形成及固化阶段（1949-1978年）、城乡经济社会互动发展阶段（1978-2002年）、城乡统筹发展阶段（2002-2017年）和城乡融合发展阶段（2017年至今），对应的时间节点分别是1949年新中国成立、1978年的改革开放、2002年党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”和2017年党的十九大提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。

2国内外先进地区城乡融合发展探索

2.1 浙江

浙江省作为乡村振兴的先行者和排头兵，在城乡融合发展上做出了积极有益的探索。2003年提出 “八八战略”，将“城乡一体化”作为其发展思路的重要部分，2014年发布《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》。经过多年的发展，浙江省城乡一体化水平位居全国前列，2020年浙江省城乡居民收入比为1.96:1，步入高水平城乡均衡发展阶段。浙江省大力推动宅基地“三权分置”改革并获得巨大成功，宅基地“三权分置”改革是城乡融合发展的重要制度基础，通过所有权、资格权、使用权“三权分置”，有利于农村资源的优化配置和新业态的发展，主要包括因地制宜保障农民户有所居、统筹政策盘活农民宅基地使用权、创新宅基地的退出形式等。

2.2 美国

美国城乡一体化发展经历了由城市化到城郊化再到大都市化的发展历程，早期美国工业经济占据国民经济主导地位，加快农村人口向城市集聚，随着交通网络的日益完善，企业、工厂向城乡结合带转移，大量卫星城出现，加快了城乡一体化发展。美国以立法的形式促使乡镇与城市具有平等的发展机会，并注重对中小企业的扶持和社会系统的完善。同时，提出城乡交通一体化先行，在全国修建高速公路网，大大提高城乡运输效率。高度注重小城镇发展，实行“示范城市”发展实验，通过大型城市的人口分流来发展中小城镇，缓解大城市发展问题，改善经济发展与资源环境冲突。

2.3 日本

1935-1970年期间，是日本城镇化快速发展的时期，城镇化比例迅速从30%升至70%。针对城镇化快速发展导致的农村人口大量涌入城市、农村地区农业产量下降、老龄化现象严重和在城市近郊出现大量贫民窟一系列问题，日本采取了多项措施以统筹城乡发展：加大政府对农村基础设施建设的财政投入，实施高补贴政策，对购买农机采取补贴80%+贷款20%政策，大力推动农业农村可持续发展；完善相关法律，制定《农业基本法》，支持和保护农民根本利益；加强小城镇建设，突出小城镇在带动农村发展的作用，实行银行低息贷款和国家财政补贴，重点解决小城镇住房、教育、医疗及文体设施不足等问题；大力发展农业协会，增强农业基层组织建设，保障农民权益。

2.4 小结

总结国内外城乡融合发展的成功经验主要有以下几点：政府在推进城乡融合发展具有主导作用，政府行为在很大程度上决定了城乡差距缩小或扩张的时间表；立法是推动城乡融合发展的重要保障，美国、日本等均通过制定法律法规形式来推进城乡一体化进程；建立具有“普适性”特征的城乡统筹社会保障体系，由政府税收资金提供的社会保障应是居民生存的法定保障，其受益对象应该是包括全体公民。

3广东省城乡融合发展面临困境

从全广东省来看，城乡发展存在以下几大问题：一是区域城乡发展极不平衡，珠三角地区工业化和城镇化发展水平较高，乡村形态以城中村、城郊村为主，粤东地区乡镇经济有一定规模，人多地少，镇村密集，粤西地区特色农业发展优势明显，但农村建设相对滞后，粤北地区城镇化水平不高，镇村规模小，空间分散。二是基础设施和公共服务设施存在短板，粤东西北地区基础设施和公共服务“重建轻管”较明显，特别是高标准农田的管护，建成后产权不清晰，管护主体不到位。城乡教育资源配置不均、乡村医疗卫生资源基础薄弱、乡村公共文化服务体系不完善等都是广东省面临的问题。三是土地资源利用效率不高，耕地零散细碎、宅基地和农房闲置、用于乡村振兴和乡镇建设的建设用地指标不足。粤东西北地区在第二轮土地承包时延续80年代初大包干做法，导致农用地零散细碎，无法实现规模化经营，农业生产效益差。广东省宅基地和农房闲置量大、分布面广，珠三角、粤东、粤西、粤北等地宅基地上房屋的空、闲置率分别为11.59%、8.25%、12.07%和19.18%。四是人才和资金缺乏，乡村基层干部队伍素质不高，农村专业人才缺乏。农村金融服务存在明显短板，供给严重不足，农户以日常生活性、临时性、应激性资金需求和小规模农业生产性金融需求为主，金融需求较分散，金额大小不确定，临时性、季节性、应急性较强，农户偿还能力较差。

4广东省城乡融合发展路径

针对广东省城乡发展面临的困境，提出以下城乡融合发展路径：一是进一步强化农村基层党组织领导，建立自治、德治、法治相结合的乡村治理体系，不断推进管理重心下移；二是深化城乡土地制度改革，推动分散零碎的承包地整治整合，促进农业适度规模经营，鼓励农村新产业、新业态的发展；通过规范农村宅基地的建设和管理，推进闲置建设用地拆旧复垦，节约集约利用土地；通过集体经营性建设用地入市等手段促进村级工业园等低效用地再开发，释放农村土地价值。三是合理配置城乡基础设施和公共服务设施，加快推动乡村基础设施提挡升级，实现城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护。加大对农村建设和管护资金的投入。明确土地开发收益的一定比例用于乡村基础设施建设和管护。健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨。四是大力推进美丽城镇建设，充分发挥镇连接城乡的节点和纽带作用，增强镇区集聚、辐射功能，搭建多层次、宽领域、广覆盖的融合发展平台，实施以镇带村、以村促镇的镇村融合发展模式。

5结论

广东省正处在城镇化快速发展的中后期，本文从城乡关系发展逻辑出发，充分借鉴国内外先进地区城乡融合发展的实践经验，提出广东省在推进城乡融合发展在健全乡村治理体系、深化城乡土地制度改革、合理配置城乡基础设施和公共服务设施、大力推进美丽城镇建设等方面的路径。