青海省土地利用和耕地保护战略实施

青海省土地利用和耕地保护战略实施

田秦娜

青海省自然资源综合调查监测院  青海  西宁  810000

摘要：基于青海省土地利用和耕地保护战略背景下，对耕地情况和建设用地占用耕地情况着手，分析青海省耕地的数量变化特点，并从耕地变化区位差异和耕地增减情况差异出发，分析了全省耕地变化的区域差异特征，提出了针对性的耕地管理对策，旨在为业内人士提供一些建议和帮助。

关键字：土地利用；耕地保护；战略实施

引言

土地对我国地方经济的发展发挥着不可替代的作用，一方面地方政府通过出让住宅商业等用地获得丰厚的土地出让收入，以弥补分税制改革以来地方财政收支出现的缺口，为地方建设和民生发展筹集财政收入，另一方面地方政府低价出让工业用地，吸引更多企业入驻，既发展了当地经济，也带来了税收和就业的增长。但是作为一个人均耕地资源稀缺的人口大国，我国的粮食安全一直是国家重点关注的问题，城镇土地的过快扩张加剧了中央政府对粮食安全的担忧。中央政府既希望保持稳定高速的经济增长，又力图控制建设用地的增加，特别是防止建设用地对耕地过度侵占，因此我国实行了严格耕地保护政策。

1青海省土地利用和耕地保护现状

1.1农村土地管理力量薄弱

由于长期实行城乡二元土地所有制，而且青海省农村土地广袤，农村土地利用管理不到位的情况长期存在。对于耕地的管理，青海省虽然实施了耕地占补平衡政策，对耕地实行严格的保护，但是由于分布零散，对耕地的具体利用仍难以实现及时、有效、全面管理和监督，这是导致耕地违法占用，耕地非农化、非粮化问题仍然突出的重要原因。

1.2违法占用耕地的惩处力度不够

按2020年新实行的《土地管理法》规定，非法占用耕地并进行非农化使用的行为有以下几种惩处措施，即限期改正或者治理；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦；退还非法占用的土地；限期拆除或没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；恢复土地原状；对主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，可以处以罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任；对非法占用土地建住宅的，责令其退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。这些惩处措施中最严格的是“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，但是在实践中违法主体因违法占用耕地而被追究刑事责任的较少。可见，在现行的制度框架下，耕地违法占用的成本较低，这是我国耕地违法占用，耕地非农化、非粮化行为时有发生的另一个重要原因。

1.3耕地利用水平较低

第一，粮食生产受自然条件的影响较大，气候等自然灾害极易导致粮食减产、粮农减收，降低粮农种粮和保护耕地的积极性；第二，粮食市场竞争力较弱，市场价格波动极易引起粮农增产不增收，打击了粮农种粮和保护耕地的积极性；第三，与二、三产业相比，粮农种粮的行业利润较低，农民通过非农就业所获得的收入成为农民收入的主要组成部分。在利益的驱动下，农村青壮劳动力、有一定文化水平的劳动力都选择外出就业，留守农村从事粮食生产的优质劳动力较少，降低了耕地利用水平和产出效益。

1.4耕地污染防治机制不完善

一些市场主体在资源利用过程中的环保意识仍较薄弱，仍未完全形成环保、清洁的生产理念，易因贪图生产的便利而出现故意的耕地污染行为。一些粮食生产主体未完全形成和践行科学发展观与新发展理念，未能坚决贯彻农业高质量发展的要求，对耕地质量保护和耕地土壤生态系统的维护意识、积极性和力度还远远不足。在追求粮食产量时未能学习和使用先进的科学技术、选用优良的品种，而采取了大量化肥、农药、除草剂等化学品，这是造成青海省耕地面源污染的重要原因。耕地污染防治机制不健全，关于耕地污染的监控管理体系、污染治理机构建设、污染治理资金来源和投入机制等不完善，这就容易导致我国耕地污染事件发现时间晚、治理机构力量弱、治理资金不足等问题，导致了耕地污染问题解决速度慢、效率低，造成我国耕地污染问题严重的局面。

2青海省土地利用和耕地保护战略实施对策

2.1继续推行严格的耕地保护制度

继续坚持“耕地总量动态平衡”并进一步完善该项制度，使得青海省耕地不仅在数量上维持平衡，更关键的是要确保耕地补充的质量。要根据用地情况确定占、补的顺序，是先占后补，还是先补后占，并考虑占与补的比例。用途管制制度是我国土地管理制度的核心，在耕地保护方面，须继续坚持用途管制，严格根据土地利用总体规划和年度农用地转用计划控制耕地的转用。做好基本农田保护区划定工作，并加大力度推进高标准农田建设。

2.2进一步加大土地整理的力度

在土地整理工作中，坚持以国家对农村工作的具体要求为指导，紧密联系农村实际，以进一步夯实农业、农村发展的基础为目标。在开展土地整理工作时，要强化基础工作，把好立项入库关和工程建设标准关；严密组织，把好招标投标关；强化施工组织管理，把好工程质量关；完善资金拨付运转制度，把好资金管理关。要做好重大土地整理项目的实施工作，如青海省东部黄河谷地百万亩土地开发整理项目新增耕地面积，在土地整理工作中要征得各级政府的重视和广大人民群众的支持，坚持领导协调机制，重视土地整理的宣传工作，同时严格监督与责任追溯制度。

2.3坚持差异化的耕地利用协调政策

实施差异化的耕地利用协调政策，要充分考虑青海省区域功能定位、资源禀赋、未来人口分布和经济产业布局条件等因素，根据全省发展总体要求和布局，围绕优化国土开发格局，将全省东部地区、柴达木地区、环青海湖地区、三江源地区的土地利用进行区域化功能定位并实行差异化的耕地利用政策。东部地区要坚持节约集约用地原则，坚持需求引导与供给调节，根据经济发展实际，合理确定新增建设用地规模、结构和时序，严格划定城乡建设用地扩展边界，积极盘活存量建设用地。提高建设用地单位面积的产值，实现建设用地的集约利用，减少耕地占用。严格限制耕地转为建设用地，扩展耕地内涵，做好农业结构调整，实行耕地战略性储备，建立耕地保护的预警机制。柴达木地区按照“以水定地”的原则，通过采取农田防护林网和配套设施建设，采取节水灌溉措施，对部分条件较好的撂荒地进行复垦，达到改善生态环境、增加有效耕地面积的目标。优先保障柴达木循环经济产业园区建设用地，在支持循环经济产业建设的同时，落实土地整治的任务和项目，在保护生态环境的前提下，合理开发宜农土地后备资源，实现柴达木地区耕地的“占补平衡”。环青海湖地区和三江源地区，以提升自然环境支撑能力和生态系统的承受能力为主要目标，重视和落实“生态建设用地”的“增扩”战略。严格做好三江源地区和环青海湖地区的水源涵养区、水土保持重点预防保护区的土地开发适宜性评价，优先保护基本农田和重要生态用地区；严格限制城乡建设与产业发展挤占生态用地。

结束语

综上所述，对于青海省的耕地保护工作而言，还需始终坚持最严格的耕地保护制度，进一步加大土地整理的力度，从不同地区经济发展和规划布局的差异出发，坚持差异化的耕地利用政策，合理协调重大建设工程对耕地的占用，尽量做到少占耕地或不占耕地。

参考文献：

[1]高斐.基于耕地保护空间划定下的耕地和永久基本农田保护对策研究[J].农村经济与科技,2021,32(18):17-19.

[2]肖丽群,邓群钊,林永钦,毛燕玲,刘建生.新型城镇化背景下耕地保护与建设用地集约利用协同发展研究[J].我国农业资源与区划,2021,42(09):62-71.

[3]蔡继明,刘梦醒.论我国城乡建设用地增减挂钩模式的转变[J].天津社会科学,2021(05):141-148.