基于乡村振兴城乡融合发展的成本预算绩效管理研究

基于乡村振兴城乡融合发展的成本预算绩效管理研究

马琳,付玉冰,宋新宇

聊城市财政局、中协政慧（山东）绩效管理咨询有限公司山东省聊城市           252000

摘要：随着社会政治经济的发展，城市和乡村之间的差距也日趋明显，城乡之间的矛盾也不断加深，为了缓解这一矛盾，中央政府提出了城乡融合发展的战略方针。本文针对乡村振兴城乡融合发展领域部分项目现状问题，成本预算绩效管理角度思考以及可能的解决方向进行了阐述，以期对乡村振兴城乡融合发展以及成本预算绩效管理工作提供助力。

关键字：乡村振兴、城乡融合、成本预算绩效

前言

城乡融合把城市与乡村、一二三产业、城乡居民作为一个整体统筹规划和整体推进，通过城乡空间结构优化和建立健全相关制度，推动城乡社会、经济、生态环境全面融合，实现城乡多维发展均衡、居民生活品质相当。城乡统筹和城乡融合发展都是中国推动实现城乡一体化目标的重要手段，但两者内涵存在着较大差异[1]。城乡统筹思想在十六大报告中提出，其出发点是发挥城市（增长极）的扩散效应以工促农、以城带乡[2]，虽然取得了巨大的政策成效，但由于城市的极化作用太强，对乡村资源要素虹吸效应明显，并没有使全国城乡关系真正达到协调发展状态，说明以城市为本位的政策思路无法真正调动乡村发展的积极性。城乡融合发展强调城乡互动，在实施乡村振兴战略的语境下，城乡融合发展还隐含了“坚持农业农村优先发展”这个基本前提。城乡融合通过科学的“点轴”规划、功能区规划和“多规合一”等优化城乡空间结构手段，以及对户籍制度、社会保障制度、农村土地制度等制度供给创新，促进城乡生产要素的合理流动和优化组合，激发乡村活力和内生动力，逐步建立全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，实现城乡人地系统的优化，推动城乡互促共进、协同发展。

在以上思考的基础上，聊城江北水城旅游度假区财政局联合山东财经大学财税学院专家团队，中协政慧第三方绩效管理评价机构组建了“政学研”三方联合研究团队，对乡村振兴领域项目成本预算绩效管理工作展开了研究。本文将阐述乡村振兴城乡融合领域项目成本预算绩效管理的相关研究成果。

正 文

一、城乡一体化类项目

城乡一体化的思想早在上个世纪就已经产生了。我国在改革开放后，特别是在80年代末期，由于历史上形成的城乡之间隔离发展，各种经济社会矛盾出现，城乡一体化思想逐渐受到重视。社会学认为城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村，打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别，从而使城市和乡村融为一体[3]。

根据我们梳理的乡村振兴领域项目清单来看，此类项目中具有代表性的主要有城乡环卫一体化、城乡饮水一体化（农村饮水安全）、城乡交通运输一体化、城乡一体化发展等。针对此类项目，将我们开阵的针对性成果梳理如下：

（一）根据项目情况的梳理结果，我们发现此类项目各地基本采用政府购买服务的形式开展项目工作。此类项目基本属于公益性为主的项目，绝大部分项目釆用“可行性缺口补助”的支付方式，只有小部分项目采用“政府付费”、“使用者付费”[4]的支付方式。

①政府付费。指政府直接付费购买公共产品和服务。政府可以依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量向项目公司付费。实践中如学校项目、绿化项目、河道治理项目等公益性、非经营性的项目多采用这种付费机制。

②使用者付费。指由最终消费用户直接购买公共产品和服务。项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。实践中多在高速公路、地铁以及供热、供电等经营性项目中采取这种付费方式。

③可行性缺口补助。指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。政府购买服务中标公司负责完成项目的投资、建设并负责项目的运营维护工作，政府通过财政资金在运营期内根据使用者付费和绩效考核情况向项目公司支付可行性缺口补助金额。项目实施机构须会同财政部门将本项目的可行性缺口补助报项目地区政府批准，并纳入相应年度财政预算。可行性缺口补助介于政府付费机制与使用者付费机制二者之间。政府补助的形式具体可包括土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权等其中的一种或多种。

从社会资本方角度出发，由政府给予补助、补贴形式的可行性缺口支付方式有利于保证项目公司获得合理的利润，从而激励项目公司履行其建设、运营、管理等合同义务。可行性缺口补助作为政府付费与使用者付费之间的一种折衷选择，能弥补单一的付费方式的不足，具有一定的灵活性，有利于适应长周期的PPP项目开发运营。

从政府方角度出发，在可行性缺口补助机制下，项目公司首先从使用者处收取费用，缺口部分再由政府承担，相较于政府付费机制有利于减轻政府的财政负担。此外，缺口补助可采取多种方式，不仅给予了政府自由选择与衡量的便利，也有利于推动政府职能从监管型向服务型转变。

但从成本预算绩效管理的角度来看，可行性缺口补助的支付方式对于成本定额标准的核算提出了新的挑战的难度，以《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号文件）中规定的测算方式来看，合理利润率、等额本息、等额本金三种方式均有一定不足之处。

一是无论项目风险水平如何，均采用统一标准，这可能导致项目实际运营中的运营收入与所获补贴不足以完全覆盖项目成本和合理利润。尤其是当项目实施过程中风险因素发生时，风险损失将对项目财务正常运营造成较大影响，易导致公私双方就补助额度发生争议纠纷，甚至导致多轮谈判，增加交易成本，大大阻碍了项目的顺利实施。

二是“综合回报率”等指标难以确定，在实际实施方案中，实施机构对于此多采用以下两种方式处理。其一是通过简单定性的方法确定合理利润率等参数，项目一般取6%或7%作为合理利润率参数，由参数结合公式计算可行性缺口补助；其二是通过给定项目资本金内部收益率，通过收益率反推可行性缺口补助，而对于项目资本金内部收益率的取值往往也是通过简单定性的估计，项目通常取6%~8%作为项目资本金的内部收益率参数。由此可能导致计算的可行性缺口补助结果与实际情况产生偏差，对项目的正常实施造成影响。

三是偿债能力分析以及成本类支出涵盖不全面，项目的偿债能力分析不足，常出现项目运营初期无法还本付息的情形，项目运营期的成本类支出仅计取年运营维护成本费用，这导致缺口补助测算时无法完全涵盖项目运营期内项目公司的实际支出，如项目公司缴纳的所得税即无法在测算公式中体现。这将导致计算的结果与实际情况产生偏差。

基于以上情况，针对各地财政普遍开展的城乡环卫一体化项目等项目，我们可以通过比较成本，成本结构分析的方式进行成本定额标准的测算，同时在项目开展中引入绩效管理力量，以期达到以最小投入获得最大产出的目的。对于长期延续类项目，项目公司应设置与管理绩效、个人绩效挂钩的成本指标，实现定标、定量标准，采用包干制，激发基础劳动者的工作积极性和工作活力，改变为公司干、为政府干的被动心态。突破成本管理的成本压缩天花板，最大程度的调动公司人员的主观能动性。例如，在实现定额、定量标准设置后，即可实现内部绩效激励——少用人、高单价、多产出。政府方设立阶梯式补偿目标，逐步减少输血式的财政补偿，同时进一步完善项目采购机制，适当引入社会资本方竞争机制，进一步激发项目公司的活力与动力，增加政府对项目公司的控制能力。

二、城乡教育均衡发展项目

乡村教育是乡村学生改变自身命运的重要通道，是乡村底层群体向上流动的重要机会。从乡村目前情况看，脱贫攻坚任务的完成和乡村振兴战略的跟进衔接都需要教育提供基础性支撑。从长远来看，乡村未来的发展更需要教育发挥提升农村人口素质、培育内生动力的根本性作用。然而，随着城镇化的拓展和进城务工农民的日益增多，以及农村学生选择涌向城市，城乡教育均衡发展的需求更加紧迫。

教育公平主要体现在两个方面：公民接受教育机会的公平和接受教育的过程的公平。前者是指适龄青少年都应当享有公平地受教育的权利，它要求我们要坚持和加大力度发展义务教育事业，科学、公平地配置义务教育阶段的教育资源，不断满足城乡居民日益增长的教育需求和愿望；后者是指每一个义务教育阶段的受教育者能够在受教育的过程中享受到同等的优质教育资源。它要求每一所义务教育学校都应在资源配置上体现公平的原则，使义务教育阶段学校的每一个学生都能享受到同等优质教育资源。

城乡义务教育均衡化要求城乡义务教育共同并协调发展，以利于促进农村义务教育摆脱滞后状态，最终实现城乡教育公平。城乡教育水平差距大一直是我国教育方面的存在的客观问题，城乡义务教育均衡化就是要将城乡教育作为一个整体，打破城乡二元结构与相互分割，逐步实现教育资源在城乡间的合理流动和优化组合并形成合理分布，使城乡教育紧密结合，逐步缩小乃至消灭城乡之间的教育差别，从而促使城乡教育融通并协调发展。

联合研究团队在进行此部分研究的过程中，发现了目前存在的大量现状问题，

一是生源导致的不均等，由于招生条件不均等问题的存在，导致城市学校生源较多，农村学校生源少。针对学校的经费方面支出方式为生均经费，按学生人数拨付。这就导致城市学校生源多，资金情况较为充裕。村镇学校由于招生难度较大，按人拨付的生均经费很难达到覆盖学校支出的标准。部分困难地区学校甚至出现已购置教学设备闲置的现象，而闲置的主要原因是生均经费无法覆盖设备使用费用。由此导致教学质量，办学水平降低等现象的出现将不可避免的进一步加剧城乡教育不均衡。

二是教师资源的不均等。虽然各地政府出台多项政策推进城市优质师资向农村流动，甚至通过硬性摊派的形式推进教师流动，但在具体落实中，教师流动往往只是为了完成既定任务，城市优越教育环境和社会地位的吸引力使流动教师难以将重心放在乡村教育发展上；不仅如此，乡村原有的优秀教师也因被更优厚的待遇吸引而离开乡村。

针对上述问题，研究组提出了以下建议以期能对目前现状进行一定的改善。

一是对偏远乡村学校的取缔以及对中心村镇学校的扩建，以提升学校规模，解决生均经费不足的问题。对于偏远乡村学生的上学问题，采用完善校车接送机制，扩大住宿规模等方式解决，由此，可将农村有限的优质教育资源更加整合，同时更加有效率的利用财政补贴以及生均经费。

二是提高农村教师福利，适当加入教师轮岗制度，并在职称评定中对乡村教师进行一定的倾斜。针对愿意返乡赴乡从事教育事业发展的人才给与一定生活补贴，同时加强乡村教师生活保障。一定程度借鉴北京教师轮岗制度，促进城乡优秀骨干教师资源的交流，带动乡镇教育水平稳步提升。

从成本预算绩效管理角度出发，可以借鉴城市中成熟的校车项目对校车的购置以及经费的成本定额进行测算，对校舍建设项目，则需要考虑需求住宿学生数量情况，以及不同阶段贫困学生住宿补贴，以此保障偏远乡村各阶段教育。教师轮岗方面，愿意赴偏远乡村任教的优质教职工，其轮岗期间生活及住宿条件因由财政进行保障性补贴，与此同时，要做好项目的监控和管理工作，杜绝对不达标不合格人员补贴的现象发生，此项目可以参考人才支撑领域方面，以人才支撑作为第二特性开展项目成本定额的测算工作，按照教师职称、现有学校教学、生活条件等进行成本定额的测算。

三、公共服务产品供给类项目

基本公共服务均等化不仅仅是城乡融合发展的内容，更是实现城乡融合发展的一项重要途径，公共服务依据其内容可以划分为基本公共服务与非基本公共服务。其中基本公共服务是指与人民生存发展有着直接联系的公共服务，是最低层次的公共服务标准，之所以提出基本公共服务这一概念，主要是受两方面的影响，一则是因为受经济发展水平的限制，我国目前的社会发展状况还不能向全社会提供均衡的所有公共服务；二是借鉴西方发达国家避免落入中等收入陷阱的经验。在社会发展的过程中，我们既要注重发展又要兼顾公平，要在可承担的经济范围内来最大化的提供公共服务，这就引申出了基本和非基本两种公共服务，对于基本公共服务，我们要尽可能做到均等化，非基本的部分可以采取差异化的发展方式。

本次研究工作主要从基础医疗保障以及基础社会保障两类项目入手。

一是文化方面：从城市、乡村公共文化建设角度来看，城市和乡村之间还存在比较明显的差距，与有着丰富多彩的文化供应和选择的城市地区相比，在农村地区，农民所享有的文化资源少之又少，闲暇时的娱乐活动也仅限于广场舞或是棋牌，不利于农村文明的发展延续。同时政府在公共文化产品的投放中，也重点放在的城市地区，农村地区仅有少量的公共文化服务。城乡文化的融合发展则是要改变这一现状，使农村和城市的文化发展在数量和质量上的差距得到进一步的缩小，这一目标和城乡文化公共服务均等化的宗旨不谋而合，现代文化服务体系的建设就是要实现基本文化服务在城市和乡村中的一个均等化，通过统筹城乡间公共文化设施的布局来公平合理的实现公共文化资源的最优配置。

以项目举例，如农村电影放映、戏剧下乡、农村书屋等项目均是以基本文化服务为核心特征的项目，此类项目的成本定额测算方式，首先需要区分一次性建设类项目以及延续类项目，延续类项目除每增加一场活动所需成本外，还需要考虑不同活动所需要的成本构成不同。一次性建设类项目则通过比较成本与成本结构分析的方式，对项目成本定额进行测算。

二是生态环境方面。生态环境的发展与城乡融合发展有紧密的联系，尤其是对于农村农业的发展至关重要，农业发展对自然环境的要求较高，只有在健康的良性的生态环境中农业才能实现快速发展。城乡生态的融合发展需要在城市和农村间建立一个完整的生态环境保护机制，对于垃圾、污水、各类废物的处理等多方面都要建立严格的规范标准。农村和城市的生态环境是一个有机的整体，农村的生态污染会对城市造成影响，城市环境污染同样会累及农村。所以在大力发展经济的同时，要注重城乡的生态环境的融合发展，这一目标的实现，要以城乡环境类公共服务均等化的实现为基础，通过加大对农村环保支出的投入，建立公厕、投放各种类型的垃圾桶、规划垃圾集中处理区，培育农民环保意识等，使农村的环保得到改善。

以项目举例，近两年大力开展的农村环保公厕项目就是典型的生态环境类公共服务均等化项目，此项目有建设及后期维护类两部分支出，建设部分支出按照公厕级别进行每新建一座环保公厕所需成本的定额测算，维护类则是按照单位面积维护工作所需人员及公厕数量，每增加一人/一座所需成本进行定额测算。除此之外，农村垃圾处理以及污水处理均。

三是社会保障方面。中国特色社会主义价值理念要求在促进经济发展的同时要注意兼顾公平正义，当前城市和乡村两极化严重的现象一定程度的影响了社会的公平正义。消除城乡差距在城乡融合中更为关键，在城乡融合发展的进程中实现基本公共服务均等化能够让农民与城市居民一样平等的享受公共服务带来的福利。推动社会保障服务均等化，将民生问题放在首位，建立健全城乡的基本社会保障体系，在农村社会保障领域加大财政资金投入力度，使公共服务成果更好惠及广大人民群众。社会公平体现的是人与人相处之时的一种平等的社会关系，因历史遗留的原因，改变我国城乡之间的二元制结构困难重重，农民与市民在社会发展中处于一种不平等的地位，尤其体现在社会保障、养老体系等方面，农民并没有很好的享受到社会发展带来的福利，城乡间的差距在逐渐扩大。因而，在保障农村居民平等的享有各项服务上，推进城乡基本公共服务均等化有很大作用，基本公共服务均等化的实现有利于让农民平等参与现代化进程，让农村的医疗、养老有所保障，实现老有所养、病有所医，农村居民和城市居民同样的享受公共资源，来促进社会公平正义，有效缓解社会矛盾。

以项目举例，农村贫困人口保险、特困人群生活补贴、子女教育补贴以及残疾人康复托养项目等。社会保障类项目资金来源较广，除本级财政外，中央、省级财政每年均有大量资金下达以保障此类项目的实施，与资金同步下达的还有资金管理办法，支出方向以及支出标准。因此此类项目成本定额测算较简单，可以直接采用上级下达文件中的支出标准，按每增加一人所需成本进行成本定额的测算。

结语

通过对乡村振兴城乡融合领域项目进行分析和比较发现，虽然部分建设类项目成本定额测算工作较为复杂，但乡村振兴城乡融合领域作为中央高度重视的重点工作，目前在全国范围内大面积开展实施，其共性同质项目众多，虽部分项目实施年限不长，但是各地区实施的乡村振兴城乡融合领域项目均可以作为数据来源以开展成本预算绩效管理研究工作，同时也为成本定额测算工作中进行的成本结构分析和成本横向比较工作带来的巨大的便利。成本绩效管理工作也是目前段政府工作改革的重要抓手，本次结合改革工作以及重点工作内容就乡村振兴城乡融合领域开展成本预算绩效管理研究，以期能够为成本定额测算提供方法，理顺方向。为成本预算绩效管理研究贡献力量。

参考文献：

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[4]王婷. 日照市公共服务领域PPP模式发展研究[D].曲阜师范大学,2020.DOI:10.27267/d.cnki.gqfsu.2020.001295.