对公路养护管理市场化问题的探讨

对公路养护管理市场化问题的探讨

张智娟

内蒙古赤峰市林西县公路管护和运输保障中心 025250

摘要：公路在我国政治、经济、社会发展以及民众日常生活中具有重要的战略地位。全世界和国内已经形成了密集的公路网，高速公路里程急剧增加、技术标准提高、道路交通条件取得了明显改善，高速公路发展趋势是良好的。但是由于公路工程范围很广，且养护施工分布比较分散，在基层资金投入、科技、管理人员等方面都存在着不足，又没有较高的技术和高水平的维护体系，从而造成了路基破坏严重，道路使用质量下降等问题。因此，对我国公路养护管理的市场化改革与推动显得尤为重要。文章从我国公路管理市场化过程中遇到的问题入手，探讨了我国公路管理市场化的有利条件和发展对策。

关键词：公路，养护管理，市场化

引言：路面维护是指在路面竣工或者通车后，对路面实施全过程的保养，着重于对破损部位加以修复，使路面保持一致良好的状态，维护路面的正常运行，防止路面的质量下降，以便为路面使用者提供全方位的服务。高速公路养护管理市场化是当前中国高速公路养护管理发展的主要趋势，对于提升中国高速公路养护效率、优化维护资源、节省维护费用有着重大意义。

一、目前我国公路养护管理现状

全国各地都在积极探索和尝试道路制度的改革，但至今尚无可推广、可复制、可操作的模式。从二十世纪八十年代至二十一世纪，二十年间，养护市场化发展的历程大致经历了如下几个时期：第一，改革开放后，公路事业像其他行业一样进行了改革，在农村联产承包制的号召下，公路养护也开始了养护承包责任制探索，在当时传统的养护生产条件下产生了一定的经济效益。第二，由于项目进入市场化，公路养护市场化的呼声日益高涨，道路内部的市场化运行模式也随之呼之欲出。公路养护行业资格也在全国范围内申报，并启动了养护市场的筹备工作。在公路内部设立无法人资质的养护公司，在内部进行养护招标，养护企业负责生产、管理、考核，在养路者之间的矛盾中，或多或少地缓解了养路费的严重短缺。第三是随着人力、材料费的不断提高，养路者之间的矛盾越来越明显，养路的质量和效益越来越低，而传统的养路生产已无法适应不断发展的需求，因此，必须实施“定性”、“定量”两种养护项目费制，对养护生产任务、养护质量进行评价。通过对道路交通管理系统的改造，可以有效地调动居民的生产积极性，节省维护费用，改善道路交通品质。但到了后期，这一模式依然无法解决社会问题，道路养护又回到了原来的起点，养护始终没有走向市场化。

从新中国成立之初开始，我国对高速公路的建设和管理实行了整合，实行了交通运输部的统一管理。公路建设、养护、管理、征收由同一部门负责。在公路养护管理中，他们不仅要做好养护工作，还要做好养护工作的监督。这就是所谓的“不分离”。也被称为运动员和裁判。这种养护方式给目前的养护工作造成了许多的不利影响，使许多工作难以进行。其具体内容有：（1）维护人员的工作作风松散。因为公路的维护与工人无关，不管是好是坏，都是一样的，没有激情。（2）工作机制僵化。维修部的员工很多，尤其是经理，他们只会拿钱，不会做事，造成了维护人员素质的降低。（3）养护技术不完善。长期以来，由于制度上的问题，技术人才的短缺，经费的短缺，无论是在人力、设备还是手段上，都没有得到改善。此外，我国西部地区和东部地区在养护管理上还有很大的差距，这与现行的养护制度有很大的关系。近年来，交通部门还积极召开专门的会议来探讨公路养护市场的发展，探讨公路养护市场化的问题。[1]

二、公路养护机制市场化的难点

（一）我国目前的公路管理制度存在着以下问题：①由于我国收费公路的融资制度在不断进行改革，投资主体的多元化使得收费公路的产权多元化，从而使收费公路的经营组织和经营目标多样化。所以建立一个规范、统一、有序的道路养护是中国政府治理体制改革不可或缺的因素。由于政府、事业、企业、外资、私人、个人等对收费公路的各种投资活动，从而产生了不同的投入主体，维护管理主体也呈现出了多样性的特点，而各个投资市场主体又对公路维护管理存在着不同需求，也不利于形成一个合理、开放规范的维护市场。

（二）制约我国物权体制的变革。在中国现有的维修机构中，有大量的事业单位需要进行脱钩和重组。把公路养护企业从公路经营机构中分离出来，形成自主经营、自负盈亏的市场组织。该环节是我国公路养护管理体制改革的重要内容。在实际操作中，国有养护单位的资产剥离与置换难以实现，缺乏动力支持。[2]

（三）传统观念制约养护职工的身份置换。

推行“管养分离”和推行“政企分开”。在养护机构进行改革之后，维护人员经历了从“事业人”到“企业人”的角色变化。在之前养护人员长期听从于事业单位的安排，日常工作基本按照安排计划进行，没有自己的想法，存在着“大锅饭”、“平均主义”的思想，这一形式必定会妨碍道路维修制度的发展运行。[3]

（四）我国公路养护管理体制改革缺乏政府政策支撑。一是社保制度的缺失。在转制单位，因其劳动制度、社会保障制度等因素的影响，转制单位职工急需一些社会福利的支持。二是税收政策方面的支持不足。目前，由于国内的养护行业还处在初级阶段还不够完善，资金、技术、设备、管理都比较落后，所以在市场上并没有太大的优势。

三、公路养护市场化存在的优势

管理人数可能会有一定程度减少，根据以往的经验，实行市场化养护后，管理人员可以降低80%。极大地节省了维护费用。所以一方面可以增加生产工人的人数，另一方面可以增加维修工人的工资。激发员工的工作热情。维护人员的工作效率得到了很大的改善。实行市场化后，通过引进竞争机制，提高了员工的劳动效率，并在工作中推广应用了新的技术和方法。优化了用于维护的机械装置。以往，因管养结合，各个养护单位都采取“大而全，小而多”的方式组织养护，机械设备购置相对较大，相应增加了养护成本。管护工作分开，管理更加有力。

四、公路养护管理市场化存在的问题

（一）中国国有资产的产权转让与增值。

公路养护市场化的终极目标是实行管养分开，因此，养护单位必须发挥真正的自主性。在市场化的道路上，维护公司和物业公司都会面临着产权转让的问题。如何管理好办公地点、设备等国有资产，如何进行重组、如何保证国有资产的保值、如何让新的维修机构能够按照市场运作，这就需要政府专门研究，确保市场的顺利进行。

（二）目前，我国公路养护市场运作机制不健全。

道路养护市场化改革已经开展了好几年了，但从其他省份的经验来看，大多数省份都是在摸索，都在尝试，由于制度不够完善，导致了道路养护的混乱。到了现在，道路的改造已经有了成熟的市场营销经验，但是在一些道路上，比如乡村道路，还没有成熟的运营模式。这主要是由于工作的复杂，而且也没有关于小修和乡村道路的检查。因此，政府部门也应强化运作机制的探索，力求形成一套完全的市场化运作机制。[4]

五、公路养护发展趋向

（一）路面诊断智能化。

智能化道路故障诊断可分为两大部分，第一部分是自动化道路的检测。与之配套的各种路面测试仪器也随之出现，例如：路面综合检测车、激光平整仪等，利用它们来实现对路面数据的自动采集。目前，道路检测设备技术在国外发展已经比较成熟，但在我国还处于探索、试验阶段，尚未形成一定的规模，其中武汉大学、南京理工大学等城市道路综合检测车最为典型，其次是道路管理专家系统，它可以存储、分析道路状况，并对路面的使用情况进行评价，并给出相应的维修对策。

（二）预防性养护的常态化

就国内的养护来说，大部分都是事后保养，只有在遇到问题的时候，才会去解决，而真正的预防性养护，也需要一个过程，而且要靠数字化的智能处理。

六、养护管理策略

（一）管养分离，公路养护市场化。

大力发展维护工程市场。①大力推行养护单位的企业化管理。将公路行政主管部门所属的适合企业化经营的生产经营单位从公路经营管理机构中剥离出来，按照现代企业体制建立起具有法人资质的、独立的、专门的公路养护公司，参加市场竞争。其次选择灵活、多样化的作业组织形式，并依据养护工作的发展趋势，自行确定作业的组织形式。第三，要逐步放开维护市场。但为了鼓励养护业加速改革，应给予一定的过渡期，待具备一定的市场竞争能力后，才可对所有人开放。②引入竞争机制，推行公路养护招标制度，对公路维修实行招标、承包经营，由承包人在合同规定的期限内组织生产，并按合同约定的时间进行分配。对大型项目进行公开招标，对想要施工的单位进行筛选。通过这种招投标方式，使得公路管理由目标管理向着合同经营为主要方向，真正实现了社会化、市场化。③推行养护项目监理制度。[5]

（二）研究用工制度改革及配套政策

人事和福利的改革，直接影响到体制改革的深化程度。目前，我国的维修工有固定工、合同工和农民工三种类型。他们的文化水平一般较低，很难适应现代化的道路维护工作，而且工资低，养老保险难以得到保障。可以探索的方法是：对年老的维修工人实行工龄买断、内退、转岗等方式，将剩余的维修工人实行全员聘用制，并按季节聘用，最后形成了两种类型：一是具有文化和技术专长的受聘人员；二是雇用临对员工，由此完全突破了传统的雇用限制，实现了以市场为导向的经营。

（三）加强对公路的管理。清楚经营公司的收费和经营标准，从法律的角度对公路进行维护，使之成为一项任务。强制维护是由当地的运输当局执行或授权执行的。各级政府要抓紧时间组织制订相关的养护技术标准、过程操作和技术准绳，实行社会监督和政府监督。在新修公路的设计与建设中，应明确提出养护管理的相关要求。在实施设计时，必须加强养护管理技术储备，制订相应的养护计划，突出工程建设单位在养护期间的责任与义务，并运用法律与经济手段加以约束。

（四）加强建设一支专业的养护团队。只有经过全面训练，机械齐全，安全措施都齐全的专业维护团体，才能在各种突发事件中，顺利地进行维修。从经验性养护决策到系统化养护决策，从“好路率”到“全面养护”的质量评估。建设和健全公路养护管理数据库，充分利用 PMS、 PMS、 VIS等专业技术人员决策体系，以在国际上认定的行业星级评定标准，对公路的利用能力和服务水平进行专业评定。

（五）根据我国高速公路的发展趋势和行业特点，在建设公路养护管理体系时，应当坚持“集中统一”的原则。所谓集中，就是领导权力的集中，要求实行严格的等级管理，统一就是统一规则、统一计划、统一调整。

七、总结

对公路进行专业化养护的目标就是提升道路的使用品质，延长道路的使用寿命。所以，持续提升公路养护技术是公路养护工作的重中之重，完善公路养护质量管理制度很有必要。对于市场化和专业化养护，我们要朝着市场化、企业化的方向发展：实行招投标管理，从内部招标，逐步转在社会上进行公开招投标，我们的养护工作要坚持规范化养护。通过对我国公路养护管理的深入探索，可以有效地促进我国的道路管理工作，从而促进我国的社会和经济的快速发展。

参考文献

[1]姚其瑞. 关于高速公路养护管理市场化的几个问题[J]. 科技资讯，2007，(22):248.

[2]江春霞. 对公路养护管理市场化问题的探讨[J]. 交通企业管理，2013，28(02):28-29.

[3]郑西璐. 高速公路养护管理存在问题及其市场化研究[J]. 城市建设理论研究（电子版），2017，(34):171.

[4]吴昊. 江西省普通国省道公路养护管理研究[D].江西农业大学，2018.

[5]刘志伟. 公路养护市场化运作的必要性及管理策略探讨[J]. 科技世界，2022，(01):127-128.