“依法设立的调解组织”培育和发展机制研究——村（社区）人民调解委员会的培育和发展

 “依法设立的调解组织”培育和发展机制研究——村（社区）人民调解委员会的培育和发展

崔国朝

平泉市人民法院 067500

随着脱贫攻坚的胜利，乡村振兴的开展，基层矛盾也出现多样化和复杂化的特点，基层人民群众对法制建设中纠纷解决提出了更高的要求，如何高效、便捷、和谐解决基层的矛盾纠纷，村（社区）人民调解委员会的培育和发展，将在基层治理中发挥重要作用。

一、调解和人民调解的历史渊源

调解是指中立的第三方在当事人之间调停疏导，帮助交换意见，提出解决建议，促成双方化解矛盾的活动。在中国，调解主要有四种形式：诉讼调解（法院在诉讼过程中的调解）、行政调解（行政机关在执法过程中的调解）、仲裁调解（仲裁机关在仲裁过程中的调解）和人民调解（群众性组织即人民调解委员会的调解）。【张光杰.中国法律概论.复旦大学出版社.2005】

人民调解又称诉讼外调解,是指在人民调解委员会主持下进行的调解活动。人民调解委员会是村民委员会、居民委员会下设的调解民间矛盾纠纷的群众性自治组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行诉讼外调解工作。经人民调解委员会调解达成的协议不具有法律效力。18世纪末北欧各国已建立调解组织，到19世纪，美国和日本等国也先后建立了群众调解制度。基于人民调解委员会群众性组织的性质，能够发挥自身的主观能动性，加之对基层人民群众之间的民事纠纷和矛盾熟悉了解，通过自己的方式化解基层矛盾纠纷，不受条条框框的约束，解决矛盾迅速，因而受到广大基层人民群众的拥护。正是基于人民调解委员调解的优势，对于调解基层人民群众的民事纠纷，对于加强基层人民群众之间的和睦团结，对于维护基层社会治安发挥着重要的作用，所以村（社区）人民调解委员会的培育和发展在基层矛盾纠纷的解决中发挥着重要作用。

二、村（社区）人民调解委员会现实发展中存在的问题

首先，村（社区）人民调解委员会的经费没有得到有力的保障，从根本上限制了基层调解组织自身调解作用的有效发挥。长期以来，基层调解组织在自身上重视度不足，没有发挥调解组织应有的解决纠纷的作用，没有就经费问题向相关部门争取，经费问题无法得到解决；同时，乡镇政府及上级相关部门因财政资金的紧张，对基层调解组织的重视度也不高，两个方面合力造成基层调解组织的经费不足问题，制约了基层调解组织的发展壮大。

其次，基层调解组织的调解在基层人民群众的可信度和权威性不高。基层调解组织的调解本身就是非诉讼解决方法，在我国调解的历史进行中，基层人民调解委员会调解的可信度、权威性没有在广大基层人民群众中建立起来。尤其村（社区）人民调解委员会也多是设立在居民委员会和村民委员会基层群众自治组织当中，随着基层群众自治组织功能弱化，基层群众对村（社区）人民调解委员会的公信力和权威性产生了更多的质疑。所以基层群众每当出现矛盾和纠纷，更多的人还是通过诉讼、仲裁、信访等方式保护自己的权益，村（社区）人民调解委员会调解的社会地位没有得到广大基层群众的认同，基层人民调解组织的调解作用发挥甚微；基层人民调解组织调解工作宣传力度也不足，基层调解组织在群众认知度不高，使得基层群众不了解、不信任、不支持基层人民调解组织的调解工作。

最后，村（社区）人民调解委员会调解工作人员整体素质不高。随着我国社会主义法治化进程的不断推进，基层人民群众法律意识、维权意识也不断增强，对调解员的调解能力有了更高的要求。同一个矛盾纠纷，经不同素质的调解人员处理，其效果大相径庭。综合素质高的调解人员，能够以恰到好处的调解方法，化解基层群众之间的矛盾纠纷，做到大事化小，小事化了，双方之间的关系恢复到和睦状态；相反，综合素质不高的调解人员，可能不但不能化解矛盾纠纷，还可能使矛盾纠纷激化，从而使人民调解委员会的调解在基层群众产生负面的影响。由此可见，对于同一矛盾纠纷，因调解人员综合素质的差异，调解方法运用的不同，调解度把握的不同，使调解结果大相径庭。调解员整体素质的提高，除了在基层有威望的同时，还需要具备相关的法律知识和掌握相关案件的调解技巧，如涉及宅基地、承包地、婚姻家庭、债权债务、民事侵权、交通事故、合同法、物权等法律法规学习和培训至关重要。

三、村（社区）人民调解委员会的培育

（一）调解组织要依法设立。

矛盾纠纷化解基础在基层，关键在法治。人民调解委员会作为基层重要的化解矛盾机构，必须按照法治的要求组建和运行。《人民调解法》对村（社区）人民调解委员会有明确规定。根据《人民调解法》规定，村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会，人民调解委员会由委员三至九人组成，村民委员会、居民委员会的人民调解委员会成员由村民会议或者村民代表会议、居民会议推选产生。相关的法律已经为村（社区）人民调解委员的成立、审批的手续、报备及修改等问题提供的法律依据，我们在立法的同时，要让相关法律发挥作用，让村（社区）人民调解委员在法治的轨道上依法运行。

（二）调解组织调解效力要依法确认

2021年12月24日《中华人民共和国民事诉讼法》修改，将第一百九十四条改为第二百零一条，修改为：“经依法设立的调解组织调解达成调解协议，申请司法确认的，由双方当事人自调解协议生效之日起三十日内，共同向下列人民法院提出……”村（社区）人民调解委员会依据《民事诉讼法》对达成的调解协议，经申请司法确认，可与法院出具的民事调解书、判决书具有同等法律效力。《中华人民共和国民事诉讼法》为调解组织达成的调解协议进行法律确认提供了法律依据，基层调解组织的调解协议经过基层人民法院的司法确认，如相关当事人不按照司法确认的调解协议约定如期如约履行，也可以申请法院强制执行，大大加强了基层调解组织调解的威信力、执行力。

（三）调解组织调解工作要依法保障

村（社区）人民调解委员会在基层矛盾纠纷解决中发挥应有的作用，离不开各方面的保障和支持。首先，村民委员会、居民委员会应当为人民调解委员会开展工作提供办公条件和工作经费，与相关部门进行沟通，严格落实和积极争取人民调解“三项经费”（人民调解工作指导经费、人民调解委员会补助经费、人民调解员补贴经费），设置专门经费用于调解工作和调解员补贴，调动调解员积极性，同时推动基层调解组织调解作用的宣传、沟通协调等工作。其次村（社区）人民调解委员会要设置专门的工作场所，安排调解工作人员值班，对于开展人民调解工作所需的办公电脑、桌椅、车辆、通讯等设施要予以配齐，人民调解委员会的相关工作制度要予以公示，规范调解制度、调解的流程、调解的台账，让基层人民群众对人民调解委员会的工作流程予以熟悉，也便于基层群众对人民调解委员会的监督，让人民调解委员会在基层矛盾治理中有效发挥调解的作用。

四、村（社区）人民调解委员会的发展

（一）对村（社区）人民调解委员会工作人员的培训

基层司法机关通过对村（社区）人民调解委员会工作人员的培训，使调解工作人员认识到新时期乡村振兴中调解工作重要性，提高调解人员的思想意识，调动调解人员调解工作的积极性，发挥调解人员在基层矛盾纠纷解决中的多元力量，将矛盾发现在基层、解决在基层，做到“小事不出村、大事不出街道，矛盾不上交，就地解决”，维护基层社会大局和谐稳定。

（二）法院对村（社区）人民调解委员会工作的指导

基层是社会和谐稳定的基础，经济社会发展中最多的矛盾纠纷也在基层。因此，如何高效便捷地化解基层矛盾纠纷是社会治理中一个突出问题，尤其是涉及家庭关系、邻里关系、民间借贷等问题的民事纠纷关系到广大基层群众的切身利益，能否及时化解纠纷，直接影响基层社会和谐稳定大局。这些民事纠纷具有事实清楚、法律关系简单、权利义务明确、争议不大等特点，但是由于纠纷数量多，工作量大，而法院的审判力量有限，精力有限。基层人民法院普遍存在编制少案件多，办案压力大的普遍情况，村（社区）人民调解委员会调解工作的有效开展，将对于法院整合社会解决纠纷的资源，实现纠纷从法院到诉外调解的直接对接，减轻当事人的诉累，缓解基层法院办案压力发挥十分重要的作用。为此，基层人民法院应与基层人民政府及时进行沟通，定期召开会议，组织各种讲座和培训，对村（社区）人民调解委员会调解人员法律专业知识和调解经验进行授课，提升调解工作人员调解纠纷的能力；同时，基层人民法庭可以选择离婚、土地纠纷、民间借贷、交通事故等具有代表性的民事纠纷案件，邀请村（社区）人民调解委员会的调解工作人员参与案件的庭审和调解，学习员额法官调解案件的技巧和方法，进而掌握调解的基本原则，进而提升调解工作人员的调解工作的能力，促进基层调解组织调解工作的有效开展。在基层群众矛盾纠纷主要集中在婚姻家庭、继承纠纷、劳务合同纠纷、民间借贷、相邻关系纠纷等方面，这些矛盾纠纷的的解决方法有着某些共同的规律，掌握这些规律，对于调解这类矛盾纠纷有着重要的作用。基层人民法庭与村（社区）人民调解委员会就这些矛盾纠纷的典型案例进行集中宣讲授课，对于村（社区）人民调解委员会人民调解员的业务水平的提高有着重要的帮助。承德市中级人民法院在深入调研的基础上，报经承德市发改委批准，在承德市范围内构建“一村一法官、一社区一法官、一校一法官”的“三个一”工作机制。承德市基层法院以“三个一”工作机制为牵引，对村（社区）人民调解委员会的工作进行指导，对广大人民调解员进行培训，对委派调解的案件把关指导，对村（社区）人民调解委员会调解作用的发挥起了重要作用。

（三）对村（社区）人民调解委员会调解人员的优化

人民调解委员会调解作用的发挥，在基层矛盾纠纷多元化解机制中发挥着基础作用。其中人民调解员是调解工作的具体执行者，调解人员队伍的优化对于提高人民调解委员会调解工作质量，发挥人民调解委员会维护社会和谐稳定的作用，对于实现社会主义国家治理体系与治理能力现代化具有十分重要意义。村（社区）人民调解委员会调解员的选任，要严格依照法定程序进行；同时人民调解委员会应当加强对人民调解员的日常管理，建立人民调解员名册制度，定期汇总更新人民调解员相关基本信息

；最后人民调解员的选聘要扩大范围，源源不断的将具有专业知识、热爱调解工作的人员选聘到村（社区）人民调解委员会队伍中来，如退休的法官、检察官、老师和具有一定法律知识的在村（社区）德高望重的人员，不断为人民调解队伍增加新生力量。

（四）对村（社区）人民调解委员会的重视和支持

村（社区）人民调解委员会的发展是一项系统的工作，离不开社会各个方面的重视和支持。首先党委政府的支持。各级党委政府要高度重视基层人民调解委员会的调解工作，充分认识人民调解组织的重要作用，将其纳入乡村振兴发展目标考核，及时出台政策措施，为人民调解委员会的调解工作提供政策支持；其次相关部门要支持村（社区）人民调解委员会的调解工作。财政、民政、信访、公检法等部门要统一思想，把村（社区）人民调解委员的发展纳入乡村振兴建设，加强协调、密切配合，研究出台相关标准，加大投入力度，形成部门合力；最后是基层人民群众的支持。把村（社区）人民调解委员会的调解工作融入乡村振兴，充分发挥调解优势，积极化解矛盾、维护基层群众合法权益，以实际行动赢得基层广大人民群众的支持；利用媒体网络大力宣传村（社区）人民调解委员会的调解工作，提高基层群众对基层调解组织调解的认知度，使越来越多的基层人民群众了解、信任和支持村（社区）人民调解委员会的调解工作。

习近平总书记说过，矛盾处理是一个国家、社会长治久安的一个基础性工作。把基层人民群众的事情处理好了，基层人民群众就能够生活幸福美满。习近平总书记还强调，要完善社会矛盾纠纷多元预防化解综合机制，切实把矛盾解决在萌芽状态，化解在基层。村（社区）人民调解委员会的培育和发展，有利于推进基层矛盾纠纷多元化解，有利于便捷高效化解基层矛盾纠纷，有利于构建和谐稳定的社会环境。

1