耕地保护的治理模式研究进展

耕地保护的治理模式研究进展

庄华1,2,3,4,5，张扬1,2,3,4,5

1陕西省土地工程建设集团有限责任公司 陕西 西安 710075; 2.陕西地建土地工程技术研究院有限责任公司  陕西 西安 710075; 3.自然资源部退化及未利用土地整治工程重点实验室 陕西 西安 710075; 4.陕西省土地整治工程技术研究中心 陕西 西安 710075;5.自然资源部土地工程技术创新中心

摘要：耕地保护不仅关系到农业发展，甚至还关系到社会平稳运行、粮食安全、生态安全、城乡协调发展、文化传承等诸多方面。然而在城市化的快速发展中，土地资源保护与经济发展之间的矛盾则日益突出，同时，滥用土地、广泛使用土地和遗弃土地的情况则时有发生。因此本文便以此方向出发，在实践中不断探索各种途径，从而为突破耕地保护所面临的激励以及约束问题做出有效贡献。

关键词：耕地保护；管理方式；影响因子；典型研究

1.耕地保护相关政策

1.1乡村振兴战略

若要振兴农村，其重点则需要将发展工业作为主要方向。因此，则必须严格落实耕地以及永久基本农田保护工作，并严格控制耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”，从而有效确保耕地得以安全稳定的持久发展下去，同时通过加快农业水利设施建设集中结构环节，将配套设施齐全、高产稳产、良性生态循环、高标准绿色农田与农业现代化发展要求相适应，从而达到有效巩固农村工业繁荣基础的具体目的。

1.2耕地的“三位一体”保护

自2017年起，中共中央、国务院便提出了耕地“三位一体”保护战略，同时极力强调耕地保护不仅需要关注数量，还要严格把控质量和生态。而耕地的数量保护、质量保护和生态保护乃是互相关联以及作用的不同方面。因此，若想要全面推进耕地保护工作，则必须对耕地及其建设进行系统建设。而从数量保护转向数量以及质量保护，则是适应新经济发展模式和实现土地可持续利用的重要条件。

2.耕地保护面临的问题

2.1地方政府对耕地保护积极性不高

保护耕地乃是当今国家的一项重要国策之一。因此党中央、国务院对其给予高度重视的同时颁布了一系列法律政策，同时政策文件皆已明确要求，即为坚决制止和防止耕地“非农”“非粮”转化。同时在一定程度上，国家和地方政府在土地利用效率和管理方面存在“委托代理”关系，而此关系的产生则意味着地方政府乃是实施耕地保护的组织者和实施者。然而随着中国经济的快速发展，一些地方政府则选择将更多精力放在发展经济和增加财政收入上，从而忽视了对耕地的保护。所以根据一般情况来看，只有经过上级检查以及通知之后，才会对耕地保护进行初步调查。而根据目前情况来说，许多工作都只是签署了自我责任书，而并非按照要求展开合理执行。

2.2农民耕地保护意识薄弱，缺乏动力

随着我国教育体制的不断完善和改革，农民的文化素质和素质依然具有了极为明显地显著提高，但在利益问题上，农民的社会责任却仍然存在较为薄弱等情况。同时，由于各地耕地保护宣传不足，农民对耕地的重视程度较低，因此便无法良好提升耕地保护意识。此外，在耕作过程中，农民的主要目标便是期望有效提高农业生产效率，但在生产过程中，则经常出现大量滥用和滥用化肥、农药等不良情况，从而造成土地整理以及内部质量急剧下降，对周边环境造成极大破坏。此外，许多农民还将耕地用于采石、采矿、收集土壤、堆放固体废物和管理果林之上，这不仅导致耕地“非耕”“非粮”，甚至还会对耕地造成严重破坏，从而导致土壤侵蚀、荒漠化、贫瘠和土地质量发生明显恶化。

2.3相关法律法规需要完善

目前，无论是城市建设还是工业建设。对于耕地的占用消耗情况来说，都比老城区消耗现象要轻许多。所以为了能够满足自身的经济利益，当地政府便会选择将一些建设项目选址在城市外围，同时利用现有土地进行开发，而直接放弃重建旧城。例如，各种开发区和工业园区的建设正在逐渐侵蚀城市周边的优质耕地，因此对耕地保护便造成了巨大压力。

2.4不规范结构调整，难以落实耕地数量保护目标

近年来，由于“新农村”以及“生态”的双重需求，便会致使许多农村的农业结构发生各类变化，因此大量耕地被用于茶叶、桑葚等，从而导致大量土地闲置。此外，由于“退耕还林”政策的实施，大量闲置土地逐步转化为森林和草原，其中部分耕地也被占用。虽然通过土地利用、复垦、增减挂钩等方式能够有效增加部分耕地，但仍不足以弥补建设用地和森林退化造成的损失。而如若生态和产业结构调整长期无法具备合理性，便会令耕地保护总量不能满足指标要求。

2.5后备耕地资源匮乏，难以落实耕地占补平衡

目前，我国在保护耕地方面采取了“先补、后占、补平衡”的管理原则，并在此原则的推行之下最大限度地保持了耕地平衡。而随着我国城市化进程的推进，非农建设用地规模亦在不断产生扩大，但由于土地管理面积的限制和土地利用发展为耕地的实际情况无法得到解决，久而久之便会导致土地储备资源变得十分匮乏。此外，由于我国生态环境保护政策的实施，因此则颁布了一系列政策法规从而限制后备资源的使用，以达到增加耕地后备资源的短缺的目的。此外，由于部分可开发耕地过于分散，所以便无法满足土地使用需求，也无法在农业中推广。

3.耕地保护任务以及相关方式

3.1优化耕地保护和永久基本农田空间布局

各级有关部门需要充分利用“三调”数据，达到保护和优化耕地的作用。而在具体实施时，则需要全面排查耕地潜力，合理开发耕地后备资源，实行最严格的耕地保护制度、占补平衡制度、投入产出平衡制度。其次，还需根据发展需要展开全面分析。综合协调国家重点项目、重大基础设施建设和线性项目建设，对一定时期内规划建设用地、建设用地和建设用地进行统计、分析。并通过仔细分析潜在原因配合“三调”数据的结果，同时结合近年来新增耕地和高标准农田的建设成果，对于永久基本农田的潜力进行分析。

3.2建立经济补偿机制，激发耕地保护积极性

从目前农村的发展来看，无论是基本建设项目还是投资，都需要大量的土地供应，而上述情况却与耕地保护的要求相冲突。从某种意义上说也将对国家和农民的利益产生重大影响。因此，则十分必要建立经济补偿机制，调动地方政府保护耕地的积极性，并对其进行合理的调整和保护。一方面，通过制定土地保护基金补偿机制，明确土地补偿的范围和标准，补偿因耕地保护造成的经济损失。同时，还可适当调整土地收入分配，将资金集中用于耕地保护重点领域。

3.3积极推行耕地储备制度

针对我国耕地储备的不足情况来说，必须从根本上进行优化和改造。同时应根据生态环境的需要，对土地资源进行综合评估，从而对资源稀缺、地理位置差和耕地质量差的地区进行确立。在达到一定程度后，应开发利用资源，“变废为宝”。同时令其取代以往的小规模、分散式开发方式从而达到平衡目的，这样既可以提高土地利用率，又可以保证耕地的数量和质量，缓解因土地资源不足而造成的占补平衡现象。

3.4加强后续管理，创新监管方式

首先需要加强土地开发，同时进行整理和复垦的可持续利用和管理。而在新开垦的耕地上，应完善土地承包责任制，正确引导承包人管理土地使用，增加后续资金，通过科学耕种以及合理耕种的方式，从而令土地肥力得到逐年提升，有效提高土地生产力和生产水平，防止新耕地发生废弃问题。其次便是对补充耕地进行监管。其中“三调”结果的公布，致使综合监管平台等技术手段得到了有效且不断地发展，同时配合监管、奖惩的完善，提出了建立“补、备、核、用、考”的综合监管体系。

4.结语

综上所述，在我国大力推进耕地保护实施的背景下，各地应从根本上找出影响耕地保护的关键因素，而后通过因地制宜等方法，结合合理用地情况不断提出优化措施，从而全面提高耕地质量的同时确保耕地资源最大化。本文通过当今耕地所面临的相关问题提出有效保护方式，以期为我国粮食安全提供保障。

参考文献：

[1]王军. 中国耕地质量保护与提升研究[D].西南财经大学,2019.000059.

[2]王静,林春野.我国耕地保护、分区开发治理与复垦地研究[J].应用基础与工程科学学报,2021(03):237-242.