建立与上海国际金融中心相适应的金融监管体系

 建立与上海国际金融中心相适应的金融监管体系

徐昭俊

上海交通大学国际与公共事务学院2020级MPA研究生

上海国际金融中心作为我国唯一的国际金融中心，在国家层面的决策和支持下，经过多年努力，已成为我国金融对外开放的最前沿，并在为国家服务的过程中始终做好金融改革开放排头兵、金融创新发展先行者。面对“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局对上海国际金融中心建设所提出的发展任务，上海将在国家金融管理部门指导下，着力实现在更加开放的条件下实现更高质量的发展，为国家在国际上赢得发展和竞争的主动，为到2035年我国初步建成社会主义现代化强国提供坚强保障。为实现这个目标，上海必须不断夯实与开放创新发展相适应的金融监管体系，而推动健全金融监管协调机制则为监管效能的提高奠定了重要的基础，也是上海面向2035必须持续提升的功能方向之一。

一、夯实监管合力对上海国际金融中心的意义

一方面是对2003年以来国家层面金融监管协调机制研究与探索的进一步落实，是对十九大明确要求的深化金融体制改革，健全金融监管体系，完善监管协调机制，守住不发生系统性金融风险的底线的积极实践；另一方面也是对上海国际金融中心建设过程中金融市场广度和深度的增强、金融机构国际化和综合化经营趋势、金融科技创新发展以及新的金融业态不断涌现等深刻变化的适应，是对上海金融中心建设稳定发展、监管资源功能有效发挥的根本保障。

二、上海国际金融中心提升监管能级的目标

（一）完善金融监管协调的机制建设

金融作为中央事权，上海国际金融中心的建设需要国家金融管理部门给予大力支持，在“一委一行两会”的金融监管格局下，央地之间的协作具有广阔前景。但从两个大局出发，为进一步服务各类国家战略的实施，上海需要国家金融管理部门给予更大的支持力度。一方面，增强已有的议事协调机制功能。地方层面，上海已成立市推进国际金融中心领导小组、金融委办公室地方协调机制（上海市），推动国家在沪金融管理部门与市政府加强合作，特别是在涉及重大金融改革创新事项时，相关机制的建立对在地方层面形成共识有极大裨益。但由于重大金融改革创新事项涉及多部委事权，会衍生出跨部委协调的问题。对于地方层面的机制而言，发挥的作用有限，亟需部委层面或者是在更高层面建立协调机制，支持上海国际金融中心为国家发挥更大作用。另一方面，增强国家在沪金融管理部门能级。作为派出机构，本市“一行两局”主要承担落实国家层面对地方的具体工作部署，并按照相应职责开展业务监管。由于国家金融管理部门在各省市均设有派出机构，总体上各机构的监管职能并无太多差异，仅人民银行对上海总部下放了部分金融市场的事权。但上海国际金融中心作为支持长三角和全国经济高质量发展的重要手段，在跨区域、跨机构的金融事务协调上应更为主动，更好调动各方的积极性。这就需要国家金融管理部门给予在沪派出机构更大的管理职责，支持其在上海国际金融中心的相关工作上更具话语权。

（二）实现创新与监管之间良性互动

上海作为金融要素市场最完备、中外资金融机构最集聚的国际金融中心，也是我国金融创新活力最强的地方，但目前我国以机构监管为核心的分业监管模式，在培育金融创新上还有改进空间。一方面，培育金融衍生品创新的机制。以期货期权品种为例，我国的金融衍生品上市均需相关部委立项后再开展产品研发，同时上市时机也要拿捏，容易因为错过合适的上市窗口造成整个上市周期时间跨度过大，不利于调动相关市场开展产品创新的积极性。鉴于有关金融产品是整个金融体系重要的组成部分，对各类金融资产波动起到平抑作用，因此在面对国际冲击时，更能起到稳定器的作用。特别是上海作为金融要素市场最集聚的国际金融中心，有着许多国际化的金融产品，若有更加便捷的上市机制，将进一步提升上海价格影响力，提升人民币在国际上的话语权和定价权。另一方面，要加大鼓励金融市场敢于创新的力度。目前，我国金融市场产品的种类还不多，这是因为我国的金融市场还存在着不同程度的割裂，譬如债券市场分为银行间市场和交易所市场，又如，资产证券化分别由人民银行和银保监会、证监会以及银行间交易商协会作为主管部门，不同的监管主体制定的监管规则存在着差异。这些金融产品呈现跨市场、跨行业的特征，现有的监管规则很难做到面面俱到。但上海国际金融中心经过30多年发展，已初步建立起有效应对各类金融风险的金融监管体系，在风险预警、识别、化解上积累了丰富经验，具有良好的承压和抗压能力，能更好支持各类金融要素市场开展大胆的业务创新。

（三）加快形成以金融监管为核心的金融营商环境

上海作为金融创新的“试验田”，在为国家摸索金融业进一步对外开放的过程中发挥着重要作用，特别是依托浦东引领区和临港新片区，金融制度型对外开放和金融压力测试大有可为，将为国家更好统筹安全与发展之间的关系，实现高质量发展和高水平安全的良性互动。一方面，推动上海国际金融中心与国际通行规则进一步接轨。上海国际金融中心作为人民币国际化的桥头堡，正进一步提升国际影响力，发展成为人民币金融资产配置和风险管理的中心，在这过程中，必须先行先试与国际接轨的业务、产品模式。因此应进一步发挥上海国际金融中心改革探索作用，加强国际间监管规则的互认，强化功能监管和行为监管建设，在浦东引领区或临港新片区进一步提升综合监管能级，促进上海国际金融中心与国际上其他金融中心形成充分竞争。另一方面，以良好的监管环境激发在沪集聚的高能级金融机构主体作用。金融机构作为连接实体经济与金融市场、金融监管部门的桥梁，最能敏锐地捕捉来自实体经济需求的变化，然后开展针对性的金融业务创新。但对于以中行上海总部为代表的总部型机构，由于此类机构尚无准确定义与分类，在探索为市场各类主体的需求提供一揽子金融服务中业务经营受到限制。特别是，面对新生事物，如商业银行理财子公司、合资理财公司等，由于企业的设立、业务开展分属不同部委管理，更需金融监管部门增强行为监管能力，为企业发挥自身专业优势创造良好条件。

三、政策建议

（一）加强顶层设计

在国家层面建立统筹推进上海国际金融中心建设的顶层机制，成员包括国家发展改革委、财政部、人民银行、银保监会、证监会、国家外汇局、上海市政府等，定期研究上海国际金融中心的重大改革事项，加强各部门信息交流，沟通化解对不同改革创新事项的分歧矛盾，研究解决跨部委、跨市场问题。

（二）扩大国家在沪金融管理部门的职能

充实人行上海总部职能，将人民银行与金融市场、基础设施有关的职能集中到上海总部，加强其对人民银行在沪各部门的统筹协调能力。赋予上海银保监局、上海证监局更多职能，研究在沪设立第二总部，赋予其有关上海国际金融中心建设特定政策制定、全国性金融机构监管等职能。

（三）探索开展综合监管

在浦东引领区或临港新片区落实功能监管和行为监管要求，整合上海银保监局和上海证监局职能成立统一行使相应职能的综合监管机构，加强对金融消费者的权益保护。依托全国大市场建设，加强不同类型金融机构监管规则标准的统一，充分发挥大型金融控股集团多牌照优势，整合业务资源，探索与国际接轨的股债贷投保等综合经营联动。