从“放管服”改革探索有为政府的建设路径--以铜川市为例

从“放管服”改革探索有为政府的建设路径--以铜川市为例

王萌

中共铜川市委党校

摘要：“放管服”改革是重塑政府与市场关系的一场深刻变革，不仅要关注放权和服务，应该把监管作为重点，把握监管尺度和力度，从而为改革提供一个稳定有序的市场环境，在“不乱”的基础上放权、在“不死”环境下监管、这样才能达到提供优质服务的要求，建设人民满意的服务型政府。本文从铜川市“放管服”改革的基本情况介绍，铜川市在推进“放管服”改革中存在的问题入手分析，最后从调研问题出发，思考如何真正做到夯实改革成果，为铜川市建设服务型政府的思考与建议。

关键词：“放管服”改革 有效市场 有为政府 服务型政府

“放管服”改革是重塑政府与市场关系的一场深刻变革。党的十九届五中全会提出“坚持和完善社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合”。[1]这是我们党在新时代准确、科学把握政府与市场关系的深刻体现，也表明了今后一个时期深化新时代中国特色社会主义经济体制和行政体制改革的基本方向。

“放管服”改革自党的十八大以来，就视其为政府改革的先手棋和当头炮，自2015年至今，李克强总理提出要深化“放管服”改革以来，全国各地改革实践证明确实达到了持续释放企业活力和动力、维护市场公平秩序、优化公共服务便利营商环境的目的。[1]铜川随着近几年大力推进“放管服”改革，在2020年的调研中了解到在政府服务效能、市场活力、群众口碑等方面也取得显著效果，在此基础上，铜川市政府结合当地实际又增加了“相对集中行政许可权”改革，“最多跑一次”改革，这些都进一步夯实了“放管服”改革成果。

一、铜川市“放管服”改革的基本情况

铜川市政府在2020年8月启动了全市推进政府职能转变和“放管服”改革第三方评估督查工作，为的就是摸清全市三区一县（耀州区、印台区、王益区、宜君县）“放管服”改革究竟进展到什么情况。本次课题是2019年铜川市委党校校级课题《铜川市深化“放管服”改革 优化营商环境问题研究》的延续，所有调研数据均基于这次评估结果。从本次调研来看，全市“放管服”改革工作基本情况如下：

（一）简政放权有力度，全面推开行政审批制度改革

“放管服”改革其中之一就是简政放权，放权是一个还权于社会、还权于民众的过程，同时也是政府自我限权、自我革命的过程。[2]凡是社会组织能够“接得住、管得好”的事项，都要从政府部门手中转移出来，逐步剥离政府包揽和直接从事的社会管理事务职能，发挥社会组织在社会管理和公共服务中的作用。

就铜川而言“放管服”改革到今天，同样能下放的权力和事项都放得差不多了，可以讲简政放权在全市“放管服”改革中各区县都做的很不错。总体而言，铜川市直接下放9项行政审批事项至区县办理；授权下放3项行政许可事项至区县公安局直接办理；委托下放5项业务到各区分局办理；就近下放市本级的健康证办理、新生儿出生户籍、医保等办理事项至医院办理；延伸下放，将全市744项政务服务事项延伸至村、社区直接办理，打通服务群众的最后一公里。

（二）优化服务有温度，全面提升政务服务工作改革

“放管服”改革中，最能让群众提升满意度、最拥有获得感的举措就是优化服务的改革，同时，也是最快能实现效果的一项改革。就铜川而言在全市大力推进“放管服”改革中，全面提升政务工作也是很有创新点，形成了一批“铜川经验”，包括探索推行人才服务“一企一策”工作机制、金融顾问制度，取消政府采购投标保证金的做法受到了省委领导批示表扬。

具体各区县比如，耀州区“一网通办”率达96.54%，实现50项事项一件事一次性办结，成功探索实现了在区行政服务局微信公众号嵌入耀州区政务服务模块，提供办事指南、提前预约、网上申请业务；印台区“一网通办”率达78.56%，探索并联审批，推出并联事项套餐服务实现了群众“一站式”服务，同时推行24小时不打烊的自主化服务，并结合本区实际，探索出“三服三办”（服务脱贫攻坚帮办代办、服务招商引资容缺快办、服务项目建设马上快办）制度，为全去经济发展助力快跑；王益区“一网通办”率达95.35%，探索建立网上群众工作部平台，与陕西政务服务平台实现一网通用，去年共接收835项事件，其中按时办结806件，办结率96.5%，开通政务服务专递，提供一站式免费邮寄服务，变“过来取”为“送上门”，同时，探索企业聚集区“四个一”政务服务机制，满足全区招商引资等经济发展要求；宜君县“一网通办”率达97.59%，全面推进全县乡镇综合服务中心挂牌工作，实现10个乡镇117个行政村全部挂牌到位，专设“六稳”“六保”咨询窗口，培育市场主体，截止去年8月，完成全县新注册企业427户，“个转企”30户，新注册个体工商户530户，新注册农民专业合作社7户，保障了全县经济发展需要。由此可见，铜川市“放管服”改革关于优化服务方面，不仅做到规定动作全面推行，同时结合各区县实际情况，探索出特色亮点的政务服务工作。

（三）放管结合有难度，监管合力尚未形成

“放管服”改革的难点，或者说重点，其实是“管”，但在强调服务的大背景下，更多需要的是在“服”上做文章下功夫，通过调研了解到，简政放权、优化服务易，真正的改革难点在放管结合上，如何把握放与管的度，避免一放就乱、一管就死的现象。完善市场监管体制既是对政府依法履行市场监管职能的要求，也是行政审批制度改革的重要内容之一。在简政放权的基础上，政府要在反垄断和反不正当竞争、行业准入壁垒、公共服务等领域加强事中事后监管，特别是要唤醒承担监管职能的政府部门，把更多精力用在指导服务和市场监管上。即便是对某一事项取消行政许可，也并不必然意味着政府不再干预，而可能只是监管手段的重新选择和监管机制的创新发展。

就铜川而言，全市在监管方面普遍存在突出问题，表现在部门间仍未能形成改革合力、监管方式创新上难寻突破、以及在探索“互联网+监管”方面力度不够挖掘不深等问题。

二、铜川市在推进“放管服”改革中存在的突出问题

随着改革的深入和推进，尤其是“相对集中行政许可权”改革的推进，简政放权的成果可以说相当显著，在调研过程中，几乎一致认为政府该放的权能放的权基本都已下放完成；随着“最多跑一次”改革的深入，优化服务的成果也在逐渐显现出来，而且大部分职能部门表示，“放管服”改革的创新还真的就是在怎样优化服务方面来思考和谋划；但重点难点或者说改革瓶颈还是监管，如何真正做到政府管理事前、事中、事后的有效衔接，真正把简政放权、放管结合、优化服务同步推进是我们当前推进“放管服”改革首要问题。

（一）监管合力尚未形成

“放管服”改革的监管力度如果不到位，那么就会导致部门之间的权责不明，一定程度上弱化了政府的相关职能。由于改革触动部门利益，政策法规、权力下放、联合监管、信息共享、中介组织、诚信体系建设等缺乏部门配套措施，出现梗阻。“放管服”改革，牵头部门是编办，但涉及到投资项目审批、职业资格、商事制度、政务服务等配套改革却分属给发改委、人社局、工商局、政务服务部门等，在统一推进上尽管部门已充分沟通，但自上而下各部门工作进度不一样，就很难形成一致的合力，这就导致改革过程进行不顺畅，影响改革进度和效果。

比如，各区县存在与市级业务主管部门衔接不够，导致省市相关政策不能及时掌握，由于部门间未形成合力，牵头单位和配合单位的职责任务就会交叉，导致工作中协调配合不顺畅。再比如，存在部门之间职责不清、任务不明现象，部分部门主动参与改革、主动承接职能、提升服务能力的意识不强，导致全区改革任务落实迟缓，甚至由于部门间未形成合力，也会影响跨部门“双随机、一公开”监管工作。再比如，在改革推进过程中，存在部门间从思想认识、任务认领措施落实到改革成效，仍有不同程度的差别，部分部门工作主动性不足，导致全县改革进度不平衡。

（二）监管方式难寻创新点

审批与监管结合不够紧密有效。“谁审批谁负责”“谁主管谁监管”的原则执行不到位，行业主管部门对取消下放后的行政审批事项跟踪落实和后续监管不够，存在管理漏洞和安全隐患。[3]当前改革中，存在能放的、该放的事项和权力都下放了，但之后在怎么监管如何监管上很难找到创新点和突破点。市场主体数量的“井喷式”增长，对市场监管提出了新的挑战，直接带来监管任务越来越重。现有监管中静态式监管、被动式监管、运动式监管为主流，监管的方式方法创新不足，监管中现代科技手段运用不够，难以适应新形势下加强事中事后监管的现实需求，也间接造成监管压力越来越大。

（三）“互联网+监管”挖掘不够

“放管服”改革就是要运用信息技术提升政府治理能力。随着互联网、大数据、云计算等现代信息网络技术的发展和普及，为深化“放管服”改革提供了新的技术手段和平台。目前推行的智能监管、“一网通办”、“只进一扇门”、“最多跑一次”等改革创新，实际上都是借助信息网络技术实现的。运用现代信息技术来改进政府管理和服务，广泛推行“互联网+监管”、“互联网+政务服务”、“互联网+审批”等，并以此来重构政府权力结构、运行机制和管理方式，提升政府治理能力。

三、铜川市建设人民满意的服务型政府的思考

“放管服”改革本质就是重塑市场与政府的关系。习近平总书记在论政府和市场关系时讲到，“改革重点是解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。更好发挥政府作用，不是要更多发挥政府作用，而是要在保证市场发挥决定作用的前提下，管好那些市场管不了或者管不好的事情。” 由此可见，关于探索建设有效市场和有为政府，最根本的途径就是继续推进“放管服”改革。

简政放权不是一放了之，而是要放管结合，放管并举。当前“放管服”改革，可以下放的权力基本下放完毕，能创新的服务也是尽可能创新，可以说这也是当前“放管服”工作的一个重点考核内容，所以在创新服务方面不是难点，无论学习一二线城市经验还是从自身挖掘创新点，都是可以去大力推的。但放权之后要如何监管，这是目前改革的一个隐藏难点和问题，一方面没有具体的标准去执行，二方面监管做得好不好不容易找到创新点，但在整个管理流程中来说，事前事中事后的监管又是极其重要的，不仅关乎简政放权的效果，也直接影响后期提供优质服务的满意度。

（一）建立健全监管机制，形成监管合力

健全数据共享机制，打破数据烟囱、实现数据共享。实现数据共享机制必须靠省级部门按照省级抓共享协同、地市抓创新应用的思路，做好数据共享和业务协同的顶层设计和数据汇聚，加快形成数据资源开放利用体制机制，由地市及相关部门按需使用、协同创新。同样，健全监管机制，从体制机制上减少部门间摩擦和阻力，形成监管合力。

（二）转变监管理念，创新监管方式

当前，网络经济、数字经济、分享经济、移动支付、人工智能等新经济、新产业、新业态快速发展，对推动新旧动能转换、引领发展发挥着重要作用。因此，不能简单套用传统以罚为主、以罚代管等监管方式，而应当采取更为包容审慎的监管，建立符合其特点的监管模式。

探索更加适合市场经济的新型监管模式，从“重审批轻监管”向“减审批强监管”转变，从“严进宽管”向“宽进严管”转变，使市场“活而不乱”。[3]更加突出公正监管，着力打造开放透明、一视同仁、公平竞争的市场环境。

（三）深入挖掘“互联网+”体系

在信息时代，充分利用信息现代化科学信息技术的优势，根据各地区发展的实际情况及时更新监督管控理念，利用微博、微信公众号等传播媒介提升群众的监管参与度。[3]为适应社会发展的实际需要，建立健全完善的智能市场监管信息一体化平台，加强对市场审批环节的重视力度，按照市场准入原则规范市场的运行机制。

当前，我们正处于改革的攻坚期和深水期，好改的难度小的容易出成果的都改了，剩下的都是难啃的硬骨头，能剩下的都是动一发而牵全身的、或者是利益交织错综复杂的，都是难度大不易出成果不好改的领域，割自己的肉断自己的腕，难度极大。因此，“放管服”改革不仅要关注放权和服务，应该把监管作为重点，把握监管尺度和力度，从而为改革提供一个稳定有序的市场环境，在“不乱”的基础上放权、在“不死”环境下监管、这样才能达到提供优质服务的要求，建设人民满意的服务型政府。

参考文献：

[1]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（2020年11月）

[2]http://www.gov.cn/zhuanti/2017fgfzt/“放管服”改革专项督查，中国政府网

[3]http://views.ce.cn/main/qy/xzgl/《行政管理改革》（2021年收录），中共中央党校（国家行政学院）