土地征收成片开发的地方实践与思考

土地征收成片开发的地方实践与思考

黄勇安

桂平市房屋和土地征收服务中心

摘要：为推进城乡一体化进程，提高城镇化的质量，国家出台新修改的《土地管理法》，对征地制度进行修改使其与时俱进，符合现实需要。《土地管理法》重点提到土地征收、宅基地管理等问题，其中“成片开发”就是土地征收中缩小征地范围的重要体现。现如今，各省市正在将土地征收成片开发落到实处，但是在实施过程中也遇到了困境，本文首先聚焦土地征收成片开发中地方实践遇到的问题，再结合问题提出可行性建议与思考。

关键词：土地征收；成片开发；地方实践思考

引言：土地征收成片开发是以政府为主导的并按照统一标准、集中连片、节约用地原则的一种新型开发模式，该模式通过对土地征收、整理、开发等方式将土地高效地用于城市建设和推动经济发展，不仅能够优化土地资源配置、降低开发成本、提高土地利用率，也对推动产业升级和城市化起着重要作用。

一、土地征收成片开发的地方实践存在的问题

1.土地征收范围大，公益性用地设施界定模糊

我国在土地征收方面存在的主要问题是征收范围过大，这将缩小农民用地面积，破坏耕地，进而造成因利益分配不均的纠纷问题。同时，在开发范围以及开发范围中公益性用地分配上存在问题，没有明确成片开发公益性用地的标准，使得达成公益用地占比40%的难度大，例如，居民用地中的服务设施用地是否纳入公益性用地也是地方政府考虑的问题。

2.方案编制与开发实施中的矛盾

政府财力、经济形势、利益分配等是影响土地开发实施的因素，但因相关人员在方案编制过程中缺乏对这些影响因素的考虑，导致对方案编制和实际开发过程的把控力度以及风险评判不足，因此无法做出适时的调整使得方案内容与开发实际情况紧密相连。例如，在方案实施中利益分配的问题，对被征地农民进行补偿安置时存在补偿过低，群众难以承受，进而引发矛盾纠纷，影响政府职能发挥的情况。

3.对成片开发过程监管不到位

因从土地征收开发规划到通过征收程序的方案编制再到项目的实际落地的时间长，造成地方政府缺乏人力物力对开发项目进行事前、事中、事后的实质性监管。在经调查发现，省级的政府部门也没有确立土地征收成片开发的监管制度，大部分地区的监督方式是以抽样调查为主造成监管力度不够，导致难以发现开发项目从规划到落地这一过程存在的项目问题和风险，可能出现规划被闲置、项目方向改变、征收权被滥用、实施时间延长等风险问题。

4.政府主导地位不明确

受政策、财力等影响，一些地方实际财政支持力度不足，存在一定资金缺口，因此注入社会资本来解决这一困境。但是同时也引起了政企双方之间的矛盾，模糊了政府在土地征收成片开发上的主导地位，企业可能因为不清楚方案规划，盲目的介入从而影响方案落地的进度。

二、土地征收成片开发建议及思考

1.控制征收范围，完善对公益性认定机制

地方政府在选择成片开发的范围时应当选择相对集中的区域，同时确保不同的开发方案的开发范围不会重复，并在开发范围内构建产业集群，合理布局、统筹管理，以此来控制征收范围，减少对不必要的土地征收。例如，广东、山东等省份提出成片开发范围应尽量集中，进而减少对分散土地的征收。而在成片开发范围中公益性占比方面，为满足成片开发需要，开发范围用于公益性基础设施和其他的公益性用地的比例不少于40%。而对于个别土地是否划分为公益性，应完善认定体制机制，具体需要完善方面如下，首先在土地征地程序方面，充分实行集体经济组织和农民的参与权、建议权，使得政府在征地规模上有所考量，同时对滥用征地权的行为进行制约；其次，在方案内容编写方面，需要广泛听取各方意见，强化民主协商的作用；最后在方案论证方面，组建专家咨询委员会，结合实际开发情况对公益性用地的具体比例进行论证，给予土地用途一定的调整空间。

2.实施动态调整机制，衔接方案与实际情况

地方政府在成片开发实施前应该提前调研和收集相关资料，并对资料进行分析，同时也需要考虑经济形势的影响，进而能够更好地使编制内容与实际情况相衔接，做出动态调整机制即对与实际情况存在差异的内容进行季度、年度的动态调整。例如，对开发土地用途、面积范围等需要调整的要素，需要开展听证会，征询专家及专业学者建议，经过专家论证后报送审批机关审批。另外，在调整过程中考虑到成片开发方案受开发范围较大、相关产权主体较多、开发时间较长等情况的影响，可能会提高方案实施的风险，因此需要建立风险评估机制，具体从原因、影响、结果三个方面入手分析，进而推动方案的实施进度以及提高质量。

3.落实监管主体责任

在土地征收成片开发中有一项重要任务即对成片开发实施监督，因此，每个部门都需落实监管责任，其中包括自然资源部、政府以及相关职能部门。对于自然资源部而言，需要落实对违规用地行为的审计，并将其公开，同时利用监测系统加强对违法用地线索的追踪，发现违法行为后进行及时处理。对于政府以及相关职能部门而言，需要落实对违法违规行为的查处和追责。

4.处理好政企关系

政府通过对土地出让的方式来引入市场机制使社会资本注入解决财力不足的问题，但同时也使得政企双方在利益分配上存在矛盾，因此处理好政企双方关系是推动项目进程的关键，需让政府占主导地位，充分发挥政府方案规划和项目落地的引导作用，统筹协调土地征收成片开发工作，同时也需要构建沟通渠道，加强双方间的交流，明确各方利益分配。

结束语：综上所述，土地征收成片开发是深入实施乡村振兴战略、保障和改善民生的重要举措，同时也是促进城乡统筹发展、实现国土空间高效集约、优化土地资源配置的重要手段，对推动经济高质量发展发挥重要作用。因此为推动统一、高效的土地征收成片开发，地方需要统筹考虑地方经济、社会发展实际来制定动态的成片开发方案，并完善公益性用地认定和监管机制， 实行严格管控，保障经济发展速度和质量双提升。

参考文献：

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