市场化转型背景下的城投公司

市场化转型背景下的城投公司

发展战略研究

高  扬

河南省汝州市鑫源投资有限公司  河南汝州  467500

摘要：城投公司是中国现行经济和政治体制下的特殊产物，对我国经济的高速发展起到重要的支撑作用，但近几年来，随着城投公司举债规模持续增长，地方债务也随之增加，为应对城投公司在运作过程中带来的风险，市场化转型刻不容缓。本文通过对城投公司的发展现状进行总结梳理，找出城投公司发展所面临的瓶颈，探究城投公司的市场化转型路径，以期对当前城投公司的经营与发展提供参考。

关键词：城投公司；市场化转型

城投公司作为我国特殊体制在特殊发展时期的产物，对于弥补财政资金缺口、拓宽基础设施建设资金来源、推动经济发展和城镇化建设具有重要意义。但是，由于缺乏完备的体制支撑和法律规范，城投公司的快速发展，也带来了债务风险高企的隐患。近年来，针对城投公司以及地方政府债务的各项规范措施，逐渐将地方城投公司逼到了一个尴尬的境地；城投公司体制机制转型势所必然。由于区域禀赋、行业属性、行政级别的不同，地方城投公司的本质和特性差别甚大，这就决定了它们的转型不可能用同一把尺子，更难一蹴而就。

1.城投公司发展现状

1.1初步发展阶段

我国自20世纪90年代开始正式推行分税制改革，对中央政府和地方政府的财权和事权进行了比较明确的划分，形成地方政府财权和事权的不匹配。我国旧《中华人民共和国预算法》规定各级地方政府预算不列赤字，除在个别地方进行试点外，地方政府不得发行地方债券；同时我国《中华人民共和国担保法》也规定政府机关不得作为担保人。地方政府为了满足巨大的投资需求，考虑到财政收入有限，就不得不在地方投融资体制上进行创新，从而催生出城投公司。

1.2繁荣发展阶段

2008年，美国次贷危机爆发并引发了全球经济危机，国务院提出4万亿元经济刺激计划。在这种背景下，配套国家经济刺激计划，地方政府积极筹建城投公司，投融资平台的作用迅速凸显，在过去二十几年时间里，作为地方政府债务融资的主渠道，为我国城市发展及城镇化建设发挥了巨大作用。但与此同时，地方政府通过融资平台大规模进行举债，导致地方政府债务规模快速增长，地方政府债务风险和财政风险也迅速积累。

1.3转型发展阶段

自2014年以来，新《预算法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》(财预〔2018〕34号)《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23号)《政府投资条例》(国令〔2019〕第712号)等法规政策相继颁布，地方政府投融资面临全面清理、整顿、规范的局面。在国家“4万亿”货币刺激政策下蓬勃发展，为我国成功地规避全球金融危机而立下汗马功劳的城投公司亟须进一步转型。

地方政府融资平台自此进入了转型发展的全新阶段。这一阶段，无论是地方政府债务形成，还是融资平台发展过程，都不可避免地产生了诸多新问题，政策也因此随之频繁调整，在一定程度上限制了融资平台的经营运作模式。虽然城投公司通过银行信贷体系融资受到了严格监管，但与此同时，城投债、信托等其他融资方式有所发展，城投公司融资渠道的拓宽使对外融资规模整体增长的趋势并未改变。

2.城投转型存在的瓶颈

2.1软预算约束造成的债务规模过大、增长过快。

城投公司最初均是通过财政资金注放、当地政府委派官员为企业高管的方式成立的，其实就是政府部分职能的延伸。实际运营中，企业需要承接部分现金流创造能力为零或者极弱的公益类项目建设，同时负责为政府其他资本性支出融资，从未进入市场化运营的轨道。其融资规模的快速增长很大一部分还是来自地方政府资本性支出的扩大、增长加快，另一部分而在于企业本身缺乏实际偿债能力，只能通过不断借新还旧维持企业的正常运转。

2.2企业带给地方政府的高成本债务。一直以来，城投公司处于企业与地方附属部门的中间地带，以企业名义奔赴资本市场融资，债务成本往往根据企业信用定价，但这部分资金却要用于无收益或者低收益、回收周期长的基建领域，债务与资产的错配—期限错配、成本收益错配自然存在矛盾之处，加上企业偿债能力依靠的是无法量化的地方政府支持，导致市场要求更高的信用溢价。这也说明，城投公司债务的高成本，根源还在于地方政府不得以通过企业债务的形式获得所需资金，失去了地主政府债务正确定价的途径，如果单从城投公司的角度出发，市场机制下债务成本与风险是成正比的。

3.城投公司转型发展建议

3.1 企业定位的转变。过去的城投公司是政府投融资体制下的产物，公司的投融资决策体同了政府意志。当退去政府平台的角色，必须改变过去的管理思维，在投资项目、融资途径、企业经营各个层面实现市场化思考。

3.2企业信用的建立。城投公司盈利能力有限，稳增长压力下，还存在政府任务摊派的现象，新增公益性项目无异于雪上加霜，以现有企业资质建立起企业信用是一个难题及要题，进一步享受资本市发展的红利，不再凌驾于市场之上，不断完善企业的信息公开、接受市场化的企业信用定价，也是企业市场化转型的必要步骤。

3.3企业债务的化解。城投公司的存量债务未来需要以企业现金流偿还，与政府信用脱钩，偿债资金从何而来是最大的难题，通过借新还旧、债务置换，实现债务的“以时间换空间”，同时也可实现对过去债务期限错配的“拨乱反正”。

4.结束语

未来城投公司退出历史舞台并不是城投公司的最终归宿，而应该是转型走进一个新的时代，告别“空心”的平台性质，一方面发挥国有资产的经营优势，在地方财政赤字压力增大、现有存量资金作用时限短的情况下，盘活存量资产，缓解短期的财政压力，另一方面在供给侧改革背景下发挥融资优势和低改革阻力优势，实现主营业务从公益性项目到公共投资项目的转移，在被动政策约束和主动谋求出路过程中，继续在城市建设投资中寻找合适的定位，做好市场化转型，为当地经济社会发展继续做贡献。

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