基于全链条治理的国土空间规划传导体系及路径

基于全链条治理的国土空间规划传导体系及路径

尚晶,王翠翠

淄博市城乡规划发展中心

摘要：全链条治理是将制度优势转化为治理效能的基本方式，可为国家治理现代化目标下国土空间规划传导研究提供一个集技术性与制度性的综合性组织管理方案，旨在打通国土空间规划在编制、实施、管理、监督等各层面的传导“逻辑链”，实现国土空间用途管制与自然资源监管的全面统筹。

关键词：国土空间规划；规划传导；治理现代化

引言：国土空间规划传导应是覆盖规划编制、实施管理、监督反馈各个环节的全过程传导。基于国土空间治理体系和治理能力现代化的三个“需求面”，剖析传统空间规划传导的“不适应性”，并从全尺度、全过程、多向度的全链条治理逻辑出发，构建与新时期国土空间治理需求与规划体系相匹配的“三链协同”传导体系及“空间链”“时间链”“反馈链”传导路径。

1研究背景

1.1规划传导现存问题

1）规划事权不清晰过去为适应多类型的发展目标，设置了多套规划体系，包括主体功能区规划、土地利用总体规划、城市总体规划等，长期存在“条块分割”的管理体制。横向上，不同规划主管部门不同，对同一范围内的同一要素各有安排，存在内容重复和指标不一致的问题。纵向上，不同层级的核心管控内容不够明确，往往导致规划深度趋同。

2）规划要素传导方式不明确在规划要素的上下传导中，缺乏对要素传导方式界定，例如哪些要素需要原封不动的落实上级内容，哪些要素允许根据地方实际进行优化和深化，哪些要素需要在基层规划中进一步细化落实等等。

3）重刚性轻弹性各类规划大多以终极蓝图的形式引导城乡发展趋势，以约束型指标为主，可调整性不高，规划弹性仅体现用地的留白上。而在规划实践中，上位规划可能与地方政府相关政策、经济社会发展实际需要等存在冲突，需要有较高的适应性，允许地方对上位规划的某些指标进行一定的调整。

1.2国土空间规划及其传导体系的探索

1.2.1规划传导的下放上收与横向协调

2018年11月国务院发布《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，指出“坚持下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划相互协调”。2019年5月中共中央国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确了“五级三类”的国土空间规划框架及其重点内容，指出“国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础，专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接”，要“健全规划实施传导机制，确保规划能用、管用、好用”。

1.2.2规划编制探索中传导内容和传导方式的确定

2020年9月，自然资源部发布《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，对规划传导内容、传导方式等做出界定，为规划编制工作的开展以及如何充分发挥其承上启下、上传下导作用指明了方向。

2新时期国土空间规划传导逻辑与“全链条”传导体系

实现交通规划与国土空间规划的融合及协调发展,需要重新梳理交通规划之间及其与国土空间规划之间的传导方式与管控内容。

2.1国土空间规划传导的基本逻辑

（1）从制度逻辑来看，国土空间规划传导不仅要强调规划管控要素自上而下的逐级分解传导，也要突出实施与监管过程中动态反馈调整的机制设计。根据《意见》以及各级国土空间规划编制指南，现有的国土空间规划传导体系以“五级三类”规划体系作为国土空间规划技术性传导的基本架构，并将“四个体系”作为规划体系高效传导的保障基石。

（2）从技术逻辑来看，国土空间规划编制已形成了相对明确的传导要求。其中，按照“五级”体系，以分层管控、事权清晰、权责统一为原则，采取分区管控、控制指标、名录清单、政策要素等传导方式，明确各级国土空间规划“对上、对己、对下”的规划事权；按照“三类”体系，确定了总体规划与专项规划、详细规划的编制要求及传导关系。

（3）从行动逻辑来看，规划传导主要体现在实施管理与监督反馈环节。在实施管理环节，以审批内容与监管内容一致性为原则，各级政府以严格落实上级政府传导的强制性内容为规划实施管理的基本前提，通过统筹规划、建设、管理三大环节，强调规划实施的全过程、全周期管理，以提高行政审批效能和监管服务水平；在监督反馈环节，强调通过定期检测与体检评估制度、多元主体参与的社会协同机制以及国土空间规划动态维护机制的建立，对国土空间规划进行动态调整完善，从而形成涵盖编制审批、实施管理、评估监测、调整完善等全流程的国土空间规划及实施管理闭环。

2.2“三链协同”的规划传导体系

2.2.1编制：全尺度传导的空间链

全尺度传导的空间链条是指“五级三类”国土空间规划体系在编制层面的技术性传导。作为规划传导体系的前端环节，需从空间规划编制角度，进一步明确上下级国土空间总体规划、专项规划、详细规划之间的传导关系：一方面，通过“纵向到底、事权清晰”的全尺度传导路径设计，突出国土空间总体规划作为“国家意志”自上而下传导的核心载体角色，发挥其战略引领与刚性管控的双向作用；另一方面，在国土空间总体规划的指导约束之下，加强各专项规划的协同融合编制，在特定领域层面对国土空间总体规划进行细化补充；同时，详细规划作为国土空间规划传导体系中纵向到底的“最后一公里”，地方政府在落实国土空间总体规划传导要求的基础上，以实现空间精细化治理为导向，对地块的用途和开发强度等管控内容作出实施性安排。

2.2.2实施：全过程传导的时间链

国土空间规划体系重构更加突出“实施监管”的国家意志，表明国土空间规划的体系已不再是编制的体系，而应成为围绕实施和监督的体系。国土空间规划全过程传导的时间链构建正是对“统筹规划、建设、管理三大环节”具体要求的有力回应。以“多规合一”为基础，通过“横向到边、面向实施”的全过程传导路径设计，有效整合社会经济五年规划、近期建设规划与土地供应年度计划，将长期战略蓝图逐步予以细分、落地与实施，随着时间的推移，规划目标逐渐清晰，规划意图逐步向实施项目转化；在项目实施过程中，通过改进规划建设行政许可制度及审批流程，使得规划意图能够“一以贯之”的向项目建设、运营使用及不动产登记等实施管理环节传导，推动国土空间规划实施效能转化。

2.2.3监督：多向度传导的反馈链

治理视角下的国土空间规划，应是综合考虑政府、市场、社会、市民等主体的多元利益诉求，并有效解决存量背景下多元主体利益需求的高质量综合发展规划。作为国土空间规划传导体系的“后端环节”，规划监督是保障规划高效实施、维护规划权威的必要手段，推动形成国土空间规划“编制—实施—监督”治理闭环，践行“民主善治”治理目标。因此，新时期国土空间规划应从“精英式”规划走向多元共治的“协商式”规划，充分体现“以人民为中心”的规划原则，通过多元共治、动态维护的多向度传导路径设计为自下而上的社会需求传导以及国土空间规划的动态维护留出反馈“通道”与“接口”。

结束语：只有从正确的角度来认识和把握，才能切实提升新时期国土空间治理效能，提高国土空间治理体系和治理能力现代化水平。未来，在庞大的国土空间治理体系之下，还可进一步在“实施监管”等层面进行更为深入的传导机制探讨，为空间规划的“中国方案”提供有力支撑。

参考文献：

[1]朱晓东,高佳宁,由婷婷,孟维伟.国土空间规划背景下的绿色交通规划实践研究[J].天津建设科技,2020,30(06):65-68.

[2]王蔚炫.国土空间规划分区的思考与实践探索[J].浙江国土资源,2020(S1):22-27.DOI:

[3]易斌,沈丹婷,盛鸣,李晨.市县国土空间总体规划中全域全要素分类探讨[J].规划师,2019,35(24):48-53.

[4]熊秋文,冯炳燕,巫思聪.国土空间规划视角下竖向专项规划探索[J].上海城市规划,2019(06):114-118.