浅析水电站项目在投资管理制度改革下规范前期核准和验收工作的探讨

浅析水电站项目在投资管理制度改革下规范前期核准和验收工作的探讨

曾红梅

水发安和集团有限公司

一、概述

中国是全球蕴含水电资源最丰富的国家，但受国力发展和经济政策等原因影响，水电开发较西方国家起步较晚，且最早采用计划经济的方式，由电力部统一开发水电，几十年发展极为缓慢。为打破我国电力行业长期被政府垄断，发展缓慢的瓶颈，2002年我国进行了电力体制改革，利用电力市场化的手段，加速我国水资源开发速度，满足社会和人民群众日益增长的水资源和能源用电需求。同时，为了推进我国政府管理体制的市场化改革，2004年国务院发布文件《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号文），把电力建设项目的审批制改为核准制，让渡决策主体、简化审批流程；2014年再次发布文件《关于一律不得将企业经营自主权事项作为企业投资项目核准前置条件的通知》（发改投资[2014]2999号）进一步深化投资审批制度改革，取消或简化前置性审批，充分落实企业投资自主权，推进投资创业便利化。

此后，我国一举打破了电力工业发展受到投资制约的局面，很快在全国范围形成了竞相开发建设电厂的热潮，且水电由于长期效益较好，更是社会资本争夺投资的热点，彻底打破了长期以来困扰我国水资源开发的投资难问题，使得我国水资源开发有了突飞猛进的发展，极大促进了国民经济的发展。

水电建设因其复杂性和多面性，兼顾防洪、供水、灌溉、航运、竹木流放和渔业等需要，项目建设要求严格服从流域规划，工程建设必须履行基本建设程序。但在这一波政策红利带动下，跑马“圈河”，滥占资源的现象逐渐暴露，地方政府在小水电发展的经济利益驱动下，存在前期核准管理不规范、越权审批、监管不严等小水电无序建设发展问题，出现项目“未批先建”、“批小建大”，甚至认为在特殊情况下允许项目“先上车，后补票”，先开工再申请核准都是一种普遍现象。施工期间造成水土流失和生态破坏，有的项目在设计运行中未充分考虑和保障生态用水，造成下游地区河段减水、脱水甚至河床干涸，甚至引发泥石流和滑坡等地质灾害，给社会带来负面影响，公众质疑政府改革的公信力。

国家开放市场经济，实行“简政放权”的本意被个别企业和地方政府曲解，放开和放权不等于企业具备自主决策权后就能脱离国家相关职能部门的监管，就能对行业规范和制度置若罔闻。因此，只有企业与政府相关职能部门重视水电站前期手续办理、规范前期核准工作、提高前期核准效率和质量，才能对保障电站正常建设、保护生态环境等起到至关重要的作用。

二、前期核准和验收管理流程阐述

本文根据从事水电投资建设十多年管理工作经验，结合中小水电无序建设时期给电站后续建设带来的困扰和影响，对合理布局水电投资建设、规范前期手续办理的深刻理解及工作实践。结合大弯腰树水电站和湾东水电站项目开发工作，着重整理出较为系统和规范的前期核准和验收审批流程，供业内学习和交流：

第一部分 水电站前期手续办理

1、开发权的取得。项目业主单位与政府签订水电资源开发协议，明确开发权的取得和条件。

2、全流域综合规划。流域综合规划包括：流域概况、地形地质、经济社会发展预测、总体规划、防洪规划、治涝规划、河道治理规划、水资源评价与配置、城乡供水规划、灌溉规划、水力发电规划、跨流域调水规划、航运规划、水利血防规划等专业规划。

3、全流域水电规划和全流域规划环境影响评价同步进行。根据地区差异，水电规划部分地区县政府已经完成了水电规划，水电开发企业无需重复开展水电规划。如果水电开发企业对原水电规划有新的开发方案可进行水电规划调整，委托有资质单位重新编制水电规划调整报告，审批通过后进行下阶段工作。

4、在满足水电规划的前提下，申请开展项目前期工作，并报发改部门批复，取得同意开展水电站前期工作的批文。

5、水电规划完成后，编制项目预可行性研究报告并申请召开专家组审议会议审查，根据审查意见上报发展改革委部门并批复。

6、以已审定的项目预可行性研究报告为基础，开展项目工程场地地震安全性评价报告并报省地震局审查、批复。

7、以已审定的项目预可行性研究报告为基础，申请办理水利厅的相关批复，如水电站工程建设规划同意书的函、关于电站鱼类资源及栖息环境影响评价报告、水电站工程行洪论证与河势稳定评价报告、水电站工程水资源论证报告、水电站工程水土保持方案报告、水电站工程取水申请的批复。

8、以已审定的项目预可行性研究报告为基础，办理林业和草原局的批复文件，水电站工程拟使用林地的审查意见。

9、以已审定的项目预可行性研究报告为基础，办理生态环境厅的批复文件，水电站项目工程环境影响评价报告的批复。

10、以已审定的项目预可行性研究报告为基础，办理文物管理局的批复文件，水电站建设工程文物考古调查勘探报告的批复。

11、以已审定的项目预可行性研究报告为基础，办理自然资源主管部门的批复文件，单独选址建设项目用地地质灾害危险性评估报告（二、三级评估）备案表、土地复垦方案评审表、用地预审意见的函、拟建建设项目压覆矿产资源情况的回复。

12、以已审定的项目预可行性研究报告为基础，办理省乡村振兴局的批复文件，水电站建设征地实物指标调查细则及工作方案、水电站建设征地移民安置规划报告。

13、以已审定的项目预可行性研究报告为基础，办理省人民政府关于水电站工程建设征地范围内禁止新增建设项目和迁入人口的通知、水电站建设征地移民安置规划大纲相关手续。

14、以已审定的项目预可行性研究报告为基础，办理市、州级水电站建设征地补偿和移民安置社会稳定风险分析评估报告批复文件。

15、编制可研阶段正常蓄水位专题报告、可研阶段施工总布置规划专题报告并需取得省工程咨询院评审意见，

16、住房和城乡建设厅的批复文件，水电站项目选址意见书。

17、办理应急管理厅的的批复文件，安全评价预评价报告备案登记表。

18、办理消防设计批复文件。

19、办理水电站项目所在县委维稳办的水电站建设项目社会稳定风险评估报告的评估意见文件。

20、获得银行贷款意向书。

21、出具项目资本金到位情况说明。

以上内容齐备的情况下向发改部门提出项目核准申请，请求项目核准。以上各项专题需要委托具有相应资质的设计单位开展专题设计工作。项目前期工作环环相扣，层层递进，不能脱节，项目前期工作是后期投运和验收的重要依据。

第二部分  送出线路工程相关手续

水电站送出线路工程同样需要项目核准，核准前需办理以下内容：

1、办理接入系统方案批复，由电力公司出具；

2、编制送出工程可研设计报告，组织评审并取得审查意见的函；

3、编制线路工程环境影响报告表并取得主管部门的批复；

4、编制送出线路水土保持方案，并取得主管部门的批复；

5、办理住房和城乡建设局关于送出线路路径选址意见文件；

6、编制送出线路建设用地地质灾害危险性评估报告并取得主管部门备案意见；

7、编制送出线路项目社会稳定风险评估报告并取得审查意见；

8、办理送出工程建设项目用地预审的意见；

以上内容齐备的情况下向发改部门提交项目核准申请报告，请求送出线路工程项目核准。

第三部分 水电站投产前相关验收

1、工程截流验收前应完成，工程截流阶段移民安置验收。

2、工程蓄水验收，包括蓄水阶段移民安置验收和大坝安全鉴定。

3、枢纽工程专项验收，枢纽工程安全鉴定完成的情况下再开展枢纽工程验收。

4、特殊单项工程验收（水电站引水水头超过200米时需要做输水系统专项安全鉴定）。

5、送出线路工程竣工验收。

6、机组启动验收。

第四部分 水电站投产一年后应完成相应的验收

1、建设征地移民安置验收

2、环境保护验收

3、水土保持方案验收

4、消防验收

5、劳动安全与工业卫生验收

6、工程决算

7、工程档案验收

8、竣工验收

    水电开发业主重视前期工作安排，强化工作项目推进，使得前期工作的质量和效率得到极大的提高，大弯腰树水电站的前期工作比计划提前了半年完成。湾东水电站由于重视投运前各项验收工作，使项目实际投产时间比原计划提前两个月，电站提前获得发电收入，降低了投资成本，提高了经济效益。

三、结语

随着中国社会的发展和经济的复苏，水电工程项目要想提高经济效益和规范管理，应重视并强化项目前期工作，提高前期工作质量和效率。水电站建成投产后，应在规定时间内完成相关验收工作，使整个项目投资从前期、建设、验收、运行等各方面符合投资管理和建设管理规范，使水电站资产合法合规，使社会经济活动良性有序发展。

参考文献：

[1]李继祥. 投资核准制下的水电项目前期工作管理研究[D]. 云南大学.