国土空间规划治理范式转型与路径创新

国土空间规划治理范式转型与路径创新

王梦迪

南京图能地产科技有限公司  江苏省南京市  210000

摘要：随着城市化进程的加速，城市土地空间结构发生变化，土地利用变化日益明显。如何在新形势下实现城乡协调发展是当前亟待解决的问题。本文展开了对现行规划范式与社会经济环境之间关系以及其三者相互影响、相互作用进行分析和探讨并提出相应对策建议；以期能够促进我国城乡统筹健康可持续地向前推进城市化进程，提高城市土地集约化利用水平。

关键词：国土空间规划治理；范式转型；路径创新

引言

  随着全球经济的高速发展，城市化进程不断加快，人们对土地利用日益重视，在土地资源管理和利用方面更加严格规范。因此如何合理规划建设用地布局、提高土地集约化程度成为当下研究热点。而我国国土空间现状与世界存在着较大差异。为了解决上述问题并促进社会经济可持续增长，建立国土空间规划治理范式是一种重要途径。

一、相关概念界定与理论综述

（一）国土空间规划治理的内涵界定

  国土空间规划治理是指以国家和地方现行的国土资源管理法律、法规为依据，在一定时期内，对各种土地利用进行综合安排与调控[1]。其主要目的在于保护土地资源不被人为破坏、合理开发利用。在我国社会经济快速发展过程中也出现了许多环境问题：城市建设用地不断增加；耕地面积减少等现象越来越严重；生态环境恶化加剧生态平衡遭到严重破坏等一系列的问题，都说明国家和政府正在重视并采取措施来改善这一现状，这也是国土空间规划治理的本质要求。国土空间规划治理的本质是通过对现有土地资源进行合理的开发利用，来达到保护和改善生态环境，提高土地利用率，优化土地利用结构[2]。

（二）国土空间规划治理的功能定位

  国土空间规划治理的功能定位是指政府根据区域发展战略和实际情况，通过对土地资源进行合理配置，使其满足社会经济、生态与环境可持续发展需要[3]。在我国当前阶段下，要想实现城市建设用地总量动态平衡，就必须加强政府职能转变。1）国土空间规划治理能够为土地利用总体管理提供科学依据；2）国土空间规划治理是促进城镇化进程的重要保障之一；3）土地空间规划治理能够对城市建设用地集约利用和区域经济发展起到促进作用。

二、风险社会形构的中国国土空间运行情境

（一）主客体关系的转向

  随着我国社会经济的发展，城市建设用地需求不断扩大，土地资源开发利用日益频繁，在空间规划与治理过程中主客体关系也发生了变化。主要表现在：从传统城市规划向集约化、规模化转变；由粗放型管理方式转向集约式服务模式。土地利用总体规划和区域综合整治为主体内容进行了调整整合之后形成一体式的管理体系结构形式；而随着社会经济发展对土地资源开发利用要求越来越高，在空间布局上的改变是不可避免的也是必然趋势。土地利用规划管理主体的转变，使其在空间布局和用地结构上有了新变化，同时也为城市土地资源开发利用提供了一个规范化、制度化及法制性依据。

（二）风险社会形构的中国国土空间运行情景

  风险社会的运行是一个复杂多变、动态变化多端和多元化发展的过程，其产生与演化受自然条件以及经济环境等多种因素影响。中国国土空间规划治理面临着巨大困难。由于土地资源属于不可再生性且具有不确定性，这就使得在建设过程中出现了很多难以预料或无法避免的问题；同时我国人口众多但人均拥有量却相对较少，因此土地利用率低下、耕地面积减少也是一个不容忽视的现实状况之一；此外，中国国土空间规划治理的过程中也存在许多风险，比如环境污染、生态破坏等等。因此，中国必须要在空间规划治理过程中，将风险社会的运行作为一种动态变化多端、多元化发展的状态。同时还要注重对自然生态平衡以及经济环境等诸多因素进行综合考虑。

三、国土空间规划治理范式转型与路径

（一）复杂性治理范式

  复杂性治理范式的主要内容是：空间规划与建设中，在一定区域范围内，根据现有地形、地貌等条件对城市进行合理布局。

  同时，还需要协调好经济社会发展以及资源开发利用之间存在的矛盾。这就要求政府要加强宏观调控和指导作用；另外，还要注重发挥市场机制调节作用来推动土地整治工作开展；最后就是协调国土部门及其他相关部门间关系，促进各方面联动协同合作与共同治理共进，实现综合管理能力提升、利益分配公平化等等一系列问题。

（二）整体性治理范式

  整体性治理是指将区域空间发展格局、经济社会的发展水平和自然生态系统有机结合起来，形成新一轮的界线划分，实现对地类环境质量进行综合改善与提升。其核心就是以人为本。

  (1）在规划实施过程中，要坚持“因城施策”原则：一是科学合理布局建设用地；二是根据实际情况，调整优化土地资源配置方案；三是严格控制新增耕地的占用比例和规模大小等指标，保障经济社会可持续发展目标的实现，从而促进国民经济的可持续发展。(2）要坚持区域空间整体性治理原则：一是科学规划，合理布局，因地制宜，综合处理好行政区划边界内各类用地关系；二是严格管理控制耕地占补平衡和城乡建设用地利益分配问题等。三是加强对重点城市土地资源利用情况、土地利用现状变化状况进行动态监测分析与评估。(3）要坚持区域整体性治理原则：一是科学规划布局，合理布局，节约集约利用土地资源。二是严格管理控制非农建设用地、耕地占用林地等不合理占地的规模大小及范围；三是加强对重点人口密集区进行土地利用总体规划和城市空间组织协调工作，使其与国民经济发展相适应。(4）要坚持科学性原则：一是在制定国土容差地类面积标准时应结合实际情况合理确定土地利用总量指标，并根据土地资源现状变化动态调整优化。二是在确定土地利用总体规划指标时应结合区域实际情况，使其与经济发展和社会建设相适应。三是要充分调动各市的积极性。

（三）智能性治理范式

  智能化治理是指通过识别、分析和预测等思维手段来进行决策，并将这些数据信息传递给规划者，从而实现对社会公共事务的管理。而在我国目前的城市建设过程中存在着很多问题。比如说土地资源浪费严重、基础设施落后等情况都会影响到人们对于未来环境质量以及经济发展水平；同时，也因为人口多且分布分散，导致了交通拥挤以及能源消耗量大等一系列问题，造成了人们生活与工作之间无法相互协调，进而产生各种矛盾冲突。

  智能性是一种以智能为主导的治理方式，它能够充分利用各种资源，如信息、知识等来处理复杂多变的问题。在这种情况下，政府可以通过规划和实施相关政策对其进行约束。比如：制定土地利用总体规划、建设用地开发管理制度以及土地整治计划等；运用科技手段实现城市生态系统自动调节功能与调控能力；利用信息技术提高城市生态环境质量水平和综合服务效率，促进资源可持续发展等方式来治理国土空间现状治理，从而达到科学合理地利用有限自然资源与空间资源的目的。

（四）理念路径

  在国土空间规划治理过程中，应该对管理理念进行转变，实现从传统的“人”为中心到以人为核心的城市发展战略。将科学、合理地开发和利用土地资源作为基本出发点。

  第一，坚持保护优先与生态立异原则：尊重历史文化遗产、遵循自然规律；尊重经济社会发展规律；维护生态环境平衡、促进可持续化建设，以及提高土地利用效率等是国土空间规划治理过程中，必须遵守的理念之一，这就需要国土规划管理部门在土地资源开发利用过程中，对生态环境的保护和建设要以生态文明理念为基础，坚持科学发展观、统筹兼顾协调可持续。第二，尊重自然规律原则：遵循自然界与社会经济活动之间的辩证关系。我国正处于工业化时期向着现代化阶段过渡期，这一特殊形势下，必须注重人的和谐相处及环境保护工作；加强基础设施规划管理水平是保障国土空间开发利用成果实现有效实施的重要保证和必不可少环节之一，因此，必须加强基础设施建设和环境保护工作，提高土地利用效率。第三，尊重自然规律原则：在国土空间规划治理过程中要坚持保护、利用与改造同步进行的理念。要在规划过程中坚持保护自然规律，尊重地理特征，合理开发土地资源。

（五）制度路径

  国土空间规划治理涉及的部门较多，在实施过程中难免会出现重复、交叉管理等现象。因此我们要建立健全制度建设和规范体系。

  首先，完善法律法规建设。完善相关立法工作是实现科学发展观重要途径之一，这就需要加强对我国现行有关土地资源利用方面的法律法规进行修订与补充；同时也应重视《城乡规划法》、国土资金使用细则以及其他一些地方性规定中关于土地利用总体控制目标等内容，使其具有可操作性和实际运用价值。建立土地监管制度，主要是加强对国土资源利用的监督，防止出现违法违规行为，同时也要完善相关法律法规体系。为了实现科学发展观、构建和谐社会这一目标而进行规划建设。因此，需要在宏观上把握国家经济发展战略和土地利用总体情况，在城乡规划调整与改革等方面进行统筹兼顾；从微观角度出发，做好土地管理工作、土地管理及开发工作等；通过制度设计来规范国土空间的利用，提高其使用效率和水平，实现城乡规划的统一协调发展。其次，完善相关法律法规，加强对土地管理制度和规划法等有关规定的制定，为土地利用总体控制目标、管理内容以及具体实施办法提供科学依据。最后，建立土地管理体系，完善土地利用总体规划和区域开发利用的协调机制，实现科学发展、统筹安排；优化土地资源管理制度，严格按照国家相关法律法规、政策，完善土地利用总体规划和区域开发利用的协调机制；完善土地利用总体规划和土地管理制度，明确各部门的职责，提高工作效率，促进国土资源可持续利用。

结论

  本文以国土空间规划治理与路径创新为出发点，对新时期我国现行的城乡建设用地使用权制度、土地开发权制度和土地利用方式进行了分析，并总结其不足之处。针对这些存在问题提出相应对策。从空间规划管理角度，提出在新形势下城市建设用地资源配置中，应坚持科学合理原则和可持续利用原则。

参考文献：

[1]郑杰科，唐秀媛.生态产品价值化驱动下的文旅小镇国土空间规划治理研究——以湖南桃花源为例[J].国土资源导刊，2022,19(04):1-8.

[2]丁禹元,岳邦瑞,陆惟仪,席愉,韩挺.生态系统服务治理框架对国土空间生态修复规划的启示[J].中国园林,2022,38(12):26-31.

[3]王伟,朱小川,刘谦,田颖,张吉康.风险社会应对:国土空间规划治理范式转型与路径创新[J].城市发展研究,2021,28(03):50-57+91.