浅谈小水库管理体制改革

浅谈小水库管理体制改革

王猛

新疆泓润源水利水电勘测设计研究院有限公司 阿克苏市843000

水库在防洪、灌溉、供水等方面发挥了很大的效益，为各地的经济和社会发展作出了贡献。但这些水库大多地处偏僻，信息闭塞，管理薄弱，原有的管理形式也越来越不适应形势发展的需要，改革现行的小水库管理体制，势在必行。

一、小水库现行管理体制存在的弊端

目前小水库基本上属国家或集体所有，由国家或集体管理，由于政企不分，产权不明晰，权责不明确，这种计划经济体制下的管理模式使小水库管理失去活力，存在着很多弊端，主要表现在以下几个方面：

1. 由于水库归国家或集体管理，运行管理与维修加固改造投入主要依靠国家或集体，存在着“等、靠、要”的依赖思想，致使除险加固经费得不到有效落实，很多病险小水库迟迟得不到加固，成为防汛的心腹之患。

2. 水库管理只讲社会效益，不讲管理单位自身的经济效益，水库用水是大锅水，水商品意识淡薄，规费收取措施不力，库边的水土资源不能得到很好的开发和利用，水库的合法权益流失、转移，甚至被侵占。

3. 由于水价过低或不收水费，群众缺乏节水意识，用水管理混乱，造成一方面水资源严重短缺，另一方面水资源严重浪费的现象。

4. 目前小水库的管理体制缺乏竞争机制、激励机制和风险机制，是属于粗放型管理，不能充分调动经营管理者的主动性、积极性和创造性，从而也就难以提高小水库的管理水平。

二、社会主义市场经济体制对小水库管理体制改革的要求

过去一般认为水库中的水不是商品，是天上落下来的。但从商品的本质特征可以知道，水库中的水是为了满足工农业生产和人民生活的需要，它具有使用价值，同时水库中的水是通过水库工程的拦蓄和调节形成的，它凝结了人的劳动，是一种劳动产品，它具有价值，所以水库中的水是一种商品。由于水是商品，因此水库的管理活动实际上是商品生产行为。同样，利用库区的水土资源搞经营开发，也是商品生产行为。企业是组织社会生产和流通的基本单位，是市场经济的主体，是独立的商品生产者和经营者。既然水库的经营管理活动是商品生产经营行为，那么小水库就应该实行企业化管理。

小水库管理体制改革的核心和关键是对产权制度进行改革，建立与社会主义市场经济体制相适应的产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，实现所有权与经营权相分离，使企业承担应尽的责任，得到应有的权利，使水库真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体。

三、小水库产权制度改革的形式

1. 承包制

承包制的积极作用在于承包者在企业经营中实现了责、权、利直接结合，克服了吃“大锅饭”、喝“大锅水”的弊端，从而调动了承包者的生产经营积极性，使生产潜力获得发挥。但随着改革的深入，承包制也显露了许多缺陷，首先是承包基数难以科学合理地确定，往往带有主观随意性或指令性；其次是承包者主要考虑在本期承包内完成承包基数，并获得最大的利益，不为企业长远着想，因而存在严重的短期行为，影响水库的持续良性运行。在实行承包制时，还存在负盈多、负亏少的问题，企业超收则负盈，欠收则负部分亏损或不负亏，因此承包制对承包者缺乏风险。造成承包制这些缺陷的原因是产权主体单一，产权关系模糊。

2. 租赁制

租赁制是指在不改变水库所有权的情况下，将水库的经营权在一定时期内让渡给承租者，使承租者成为被租企业的唯一法人代表，对企业的盈亏负完全责任的“两权”分离形式。在租赁制经营中，租赁双方的责、权、利全部以合同的方式确定下来，承租人对承租企业拥有完全的生产经营自主权，承租者与出租者不存在上下级隶属关系，是平等的民事法律关系主体。与承包制相比租赁制是一种“两权”分离程度较高的经营方式，而且承租者在缴纳租金时，不足部分要由承租人及其担保人的资产作抵偿，因而比承包制更具风险。

3. 拍卖或出售

拍卖或出售是通过竞价或有价出售的办法，将小型水库出售给买主。这两者的特点都是把水库的所有权和经营权变为民有民营。由于小水库的固定资产数额较大，直接经济效益一般不高，且有特定的防洪和灌溉任务，因而小水库实行拍卖或出售比较困难。对于小水库较多的地区来说，可尝试将一些灌溉效益为主，而防洪任务不重的水库实行拍卖或出售，把筹集到的资金用于加强其他小水库的建设和管理。

4. 股份制

股份制是指由两个或两个以上投资者，按照章程或协议，以资金、实物、技术、土地使用权等作为股份，自愿组织起来，依法从事生产经营活动，实行民主管理，按股分红，共担风险和责任的经济实体。股份制是一种“两权”高度分离的生产经营形式。它进一步明确了国家、集体以及个人对企业资产的经济所有权。这些不同的财产所有者在一个企业内组成共同的利益体，凭借各自在企业内占有股份的大小，共同承担企业经营风险和破产责任，并占有相关的经营成果，从而能够有效地筹集资金，促进企业的民主管理，调动各方面的生产经营积极性、主动性和创造性。但实行股份制需要具备一定的经济条件，要有一套规范的股份制企业运作制度。

四、建议

小水库管理体制改革是一项比较复杂的系统工程，地方各级政府和管理部门一定要高度重视，充分认识改革的意义。首先要积极转变管理职能，实行政企分开，把企业推向市场，增强它们的活力，提高它们的素质，使其真正成为市场活动的主体。其次要建立健全各项法律法规和以经济方法为主的宏观管理体制与管理方法，规范水库的经营管理行为。水库是水利工程中失事产生次生灾害最严重的工程，主管部门应规定水库的运行调度原则，经常检查水库的安全状况，对存在险情而不及时排除的水库应采取必要的强制性措施，对不服从主管部门管理而造成的事故，应追究其民事责任。同时对一些公益性效益为主的水库来说要实现“以水养水”是困难的，政府及主管部门应在资金上给予一定的支持，在政策上给予适当的倾斜。

作者简介 王猛，男，1976年2月，大学本科、2000年毕业于西北农林科技大学，新疆泓润源水利水电勘测设计研究院有限公司、高级工程师。