对自然保护地体系整合优化的思考

对自然保护地体系整合优化的思考

杨玲1, 沈治国2通讯作者

云南省林业调查规划院生态分院 云南 昆明 650000

摘要：当前，国家自然保护地的整合和优化，已得到了有关政策和文件的指引。然而，由于这一任务政策性强、技术要求高、涉及面广、问题多、工作困难，所以，自然保护地的整合与优化成为当前的一项重大变革。鉴于此，本文首先分析自然保护地整合优化的原则，其次提出自然保护地的整合优化目标，最后提出自然保护地整合优化建议。

关键词：自然保护地；整合优化；思考

在《云南十年》系列新闻发布会上了解到，到现在为止，云南省共有362个自然保护地，包括自然保护区，森林公园，湿地公园，风景名胜区，总面积549.58万公顷，占全国总面积14.32%。地区经济的迅速发展，对资源的开发与利用日趋激烈，保护与发展之间的矛盾越来越突出，使其面临着前所未有的挑战。当前急需对其进行综合优化，化解矛盾，构建以国家公园为核心的天然保护系统，构建新的国土空间治理模式。

一、自然保护地整合优化原则

（一）不降低防护范围

保护范围“面积”是指该地区不同类型保护地的批准面积总和，而不是“核准面积和减去重叠的面积”。在自然保护地的整合和优化过程中，保护面积不降低是最基本的原则。

（二）保护强度不降低

不减少保护强度有两个方面的意义：第一，在保护范围之内，“严格保护”的范围不会减少；二是各级各类保护地的保护力度没有降低；

（三）保护属性不改变

天然保护地的整合与优化，是对原有的保护地进行整合和优化，而非推倒重建，使原有的保护性质不发生变化。即使改变，也必须按有关规定改变。

二、自然保护地整合优化工作目标

云南省拥有中国最大的野生动物和生态系统，其生物多样性占中国2/3以上，保存有许多珍稀和特有或古老的类群，也是世界上生物多样性的重要区域之一。在当前的自然保护地整合和优化中，应当遵循理顺关系、化解矛盾、促进发展的方针，避免一个老问题的解决，而另一个问题出现。在自然保护地的综合与优化中，必须达到下列目的。

（一）不能只剩“水体”而不见“水岸”

一些地区利用自然保护地整合优化的契机，将湿地保护区、湿地公园水体之外的土地进行调整，违背《国家湿地公园总体规划导则》及《国家湿地公园建设总体规范》中“湿地生态系统完整性”的有关规定，应当引起足够的重视，并加以改正。全国范围内持续的水灾再次警示我们，要加强对湿地生态空间的保护，要主动疏通，不要将原有控制的范围随意缩小，也不能任意更改原有的功能，也不能将其作为其它用途。

（二）不能仅有“风景”而无“名胜”

在划定景区范围和功能分区时，不能简单地划掉，也不能因“名胜”（文化遗存）在非自然环境中而被人为地加以调节，留下的仅是自然的“风景”。一些景区历史悠久，社会影响广泛，市场认可度较高，要仔细分析其周边环境的历史背景及改造的可能，要谨慎处理核心景源的去留，同时要注意防止景区的空壳化。

（三）不能只剩“名胜”而不见“风景”

景区是“名胜”和“风景”的结合体。周边环境的存在与文化本体的中心区域形成“旅游景区”，无法将文化、文物遗存与周边环境相分离。若将其周边地区的建筑区、村庄、农田等统统去掉，则会使景区丧失其文化魅力。要对其进行科学评价，并至少要保持一定的控制区。

（四）不能只顾“发展”而弱化“保护”

不能以经济发展为理由，将城市的发展空间留给城市，导致保护区的生态空间缩小。由于历史的原因，对现存的一些城镇、村屯等进行综合优化，提出“调出”自然保护地的要求。“三条控制线的指导意见中，明确提出在城市发展的范围内要避开重点生态功能区，以确保生态功能的系统与完整。

（五）不是所有永久基本农田都应退出

重点保护区的永久基本农田、镇村和矿业权将逐步退出，而在一般控制区，则依据其对生态功能的影响，决定是否退出。在这些因素中，对环境影响较大的，可以逐步有序地退出，对环境影响不大的，可以按照法律规定适当地调整总体控制区的范围。对城镇建设用地进行调整，经审核、论证，市、县级自然保护区可以升级为国家级自然保护区；实在无法实际落地、没有明确保护对象和重要保护价值的，可以改为天然公园，也可以取消。[1]。

（六）不能把“退出”看作是对“调出”的更好的保护

要特别注意“调出”和“退出”的不同。对保护地“退出”，可以取得对其空间的管理权；被“调出”的保护地，就会丧失对空间的控制。应当说，比起“调出”，“退出”更为严厉。要经过认真的调查和科学的评估。一些景区处于镇、村和农地的包围中，在对这些具有重要历史和文化影响力的景区进行调整时，要特别注意。单纯“调出”建制镇、农用地等，将会使得土地失去法律的制约，使得文物和文化资源的状况更为恶化。所以，在这类保护地的优化调整中，必须与《文物保护法》等相关法律法规相协调，寻求保护和发展的平衡，避免产生新的冲突。另外不一定要保留所有的自然保护区，在自然保护地的整合和优化过程中，对不具备保护价值的国家级自然保护区进行改造，

三、自然保护地整合优化建议

（一）整合过渡期仍以《中华人民共和国自然保护区条例》为准

《中华人民共和国自然保护区条例》明确，不允许任何人或单位进入核心保护区。《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》（自然资函〔2020〕71号）提出，自然保护区核心区内不允许人为活动，但是，可以开展科学研究，资源调查，防灾减灾，紧急救援，重要生态修复项目，引进新的物种。在我国《自然保护区法》颁布之前，《中华人民共和国自然保护区条例》规定了省级景区的所有权，与此同时，当地政府的观点也应该得到尊重，避免产生新的冲突。同时，要充分考虑核心旅游资源、核心吸引物的情况，并对其运营前景进行全面分析，以确定其去向。若丧失其自然景观、观光、休闲等重要价值，且没有经营前景，则可申请撤销。

（二）坚持实事求是，科学调节

要制定硬指标，不能为了不降低面积，就把原始和完整度不高的生态系统划归到自然保护区，随便找个新的保护地来填补“面积不足”。若要建立新的天然公园，必须进行可行性论证，避免出现新问题。因此，只要不降低面积，就能达到大致的平衡。建议在耕地面积较小且分布较广的地区，也就是在“总体控制范围”之内，但尚未达到“自然属性”变化程度的耕地，可以作为“退出”处理，但必须与耕地红线相衔接。

（三）抓紧制订后续政策，以形成一个切入点

要及时制定“退出方案”和“补偿办法”，厘清各部门之间的权力关系，确定资金来源，确保改革资金的安全，明确退出期限，使其具有更大的活力和执行力。为解决“筛网化”优化后的版图，可以将其划分为综合图点进行整体化处理，从而有效避免由“天窗”引起的“筛网化”。此外，在“核心保护区”内，必须严格按照规定退出耕地[2]。

（四）在自然保护地整合中着重解决“筛网”问题

提出在自然保护地的整合和优化中应借鉴已有的成功经验，着重于“筛网”问题的治理。例如，早年某地国家自然保护区采用林权置换的办法，对13名居住在缓冲区的土著居民实行生态移民，并将其纳入到保护区的集体管理之中。通过这种方法，既可以避免人为因素对保护区的天然生态环境造成的影响，也可以增加区域内野生大熊猫在野外相遇的几率，减少社区工作负担。到目前为止，该地区的大熊猫野生种群数量仍然是全国最高的。

结语：

综上所述，自然保护地的整合与优化，是新时期国家建立科学、合理的天然保护地体系，加强生态文明建设的关键。《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》是是我国自然保护地的重要组成部分。要进一步明确目前自然保护地整合优化的目标、规划和实施的三个步骤，并考虑具体的改革途径，通过对新的自然保护制度的研究，促进国家自然保护制度的创新，促进国家自然保护制度的可持续发展。

参考文献：

[1] 姬小亮. 西吉县对国土空间规划的整合优化 ——以整合优化自然保护地体系为例[J]. 灌篮,2021(18):128-129.

[2] 李鑫,宋松松,金贇涵. 新形势下浙江省风景名胜区定位与发展——基于自然保护地体系构建下的研究[J]. 城市规划,2020,44(z1):34-40,90.

作者简介：杨玲，女，汉族，云南曲靖，1994年9月，大学本科，主要从事林业调查规划相关工作。

通讯作者：沈治国，男，汉族，云南昆明，1978年9月，大学本科，主要从事林业调查规划相关工作。