农村土地抵押的现实困境与法律构建

农村土地抵押的现实困境与法律构建

汪红梅

乌鲁木齐市自然资源交易中心，新疆乌鲁木齐 830002

摘要：目前，各类试点工作取得了阶段性进展，推动了国家关于农村土地抵押融资的法律法规制度等的修订与创新工作，成为激活农村金融信贷工作的有效助力，为激活农村金融市场，提高农村资产流动提供了法律依据。但是，由于农村资产与产权涉及多种类型和主体，关于农村各类资产的法律属性与抵押范围认定等问题仍然存在很多现实困境，这也成为制约农村金融信贷担保发展的实践障碍。

关键词：土地抵押；金融机构；法律问题；乡村振兴

一、乡村土地抵押实践存在的问题

1.抵押资产的范围界定困难

从我国现有的有关农村资产与产权抵押的规定来看，我国乡村资产的抵押范围问题具体包括以下几个方面：首先是抵押资产的客体问题。现行法律对各类资产权利的规定出现了很多有争议的认定。比如，对于土地经营权的抵押，很多人认为土地经营权抵押的是权利，也有人认为抵押行为的客体是物。事实上，关于这个问题还与农村土地流转的形式有关，到底是土地承包权还是土地经营权，较为复杂。其次，关于抵押资产范畴的界定同样存在困难。比如，林地的抵押范畴，树木砍伐前后均具有经济价值，且价值差异较大，是按照砍伐价值抵押还是种植价值抵押呢。还有农机抵押，农机涉及的种类繁多，是一个较为广泛的概念。但从政府设置农机抵押的初衷来看，应该所有的农机种类都具备获得抵押融资的资质。事实上，在实际操作中却更多倾向于政府补贴且能够实现登记管理的农机种类。

2. 抵押的主客体关系和法律主体界定困难

从法律关系上来讲，土地抵押的法律主体是简单明确的。但是，由于涉及农村集体土地和集体资产的所有权与使用权，以及各类权属主体的整体与个人等，乡村土地抵押的法律主体就很难界定。比如，农村土地分配大多是以家庭为单位的，那么，土地经营权流转和抵押时，权利人该如何划分是存在现实的困难，这也就相应延伸出进一步的问题，抵押人所属的资产权利是否能够达到抵押融资需求，以及是否符合金融机构的要求。另外，我国相关政府文件明确了金融机构对乡村资产的抵押融资限制，其他组织或个人是否也有权利与农户作出有关的融资关系等，这些内容是否受到农户抵押融资需求的用途限制等，这些都在实践中存在困境，也确实存在因相关规定不完善导致的融资问题与违法行为。

3. 抵押资产的处置存在法律困境

乡村资产属性具有多样性，考虑乡村各类资产不仅是农户的收入来源，土地是农户赖以生存的基础保障，金融抵押融资的资产处置同样存在法律困境。农村土地流转方式和参与主体具有多样性，在实践操作中，即使以土地经营权抵押融资，金融机构也很难成为事实上的经营权所有者，这给后续的资产处置带来巨大困难。一方面，从农村社会发展的长远稳定来看，金融机构无法对土地进行变卖，即使能够对土地经营权进行再流转，也需要考虑流转期限和与之带来的收益问题，这将直接影响土地流转价值和土地生产价值等，这对于金融机构而言是一个较大的风险。

4. 抵押资产登记的相关问题存在立法不统一

我国物权法对可以抵押的资产做出了明确规定，并指出了抵押人需要对所属动产或不动产作出登记的规定。然而，相关规定却与《担保法》《农村土地承包法》等的相关规定存在分歧，特别是对登记机关和登记效力的问题存在分歧，甚至同一法律针对这一问题也存在规定不统一的现象，即存在登记对抗主义。比如，土地经营权既属于不动产权利，又要求土地经营权的抵押人可以自金融机构融资生效时向登记机关登记。针对农机登记同样存在这样的问题。根据国家规定，农业生产的个人或组织购买的农机在享受政府补贴后，应该向农机监理部门登记，但《物权法》却要求生产设备的抵押登记应该向当地工商行政管理部门登记。

二、乡村土地抵押实现的法律制度完善

1.构建乡村土地抵押法律规范体系

针对农村各类资产的抵押融资问题，虽然在各种试点工作中已经取得了进展，也推动了部分法律法规的修订。但是，当前针对这类问题的改革仍然以各类地方性法规或金融行业指导意见等为主要规范体系，为了促进农村金融的快速发展，为乡村振兴提供有力的抵押融资支持，需要构建完善的乡村土地抵押法律规范体系，以法律保障和规范乡村资产的金融价值实现。首先，虽然各类政府部门已经出台针对不同资产类型的抵押意见与指导方案，但是仍然需要着眼于制定专门性的高效力法律规范，特别是对于相关土地抵押融资的法律条文与文本，要给予确定性法律规范。在内容中，要针对各类资产的不同特征，明确各类乡村资产的法律属性，扩大各类资产的抵押范围与价值评估，为抵押融资奠定基础。其次，要明确各类资产的抵押关系。针对农村集体土地以及土地附着物之间的关系，以及农业生产土地以及生产资产和设施之间的关系，在设定抵押时，需要清楚界定土地与土地附着物、生产投入产出与各类生产设施之间的抵押关系。根据《物权法》以及《担保法》和金融机构相关规定，解决抵押权在处理所有权、使用权等抵押客体的问题，并要注重物品本身的经济价值和社会影响。其次，要注重不同法律条文之间的衔接与兼容。对于《民法典》《农村土地承包法》以及其他涉及乡村土地抵押问题的法律条文，作出修改与修订，保证不同法律文本之间规定的一致性，防止出现因不同法律文本的差别性规定而产生的法律纠纷。

2. 完善乡村土地抵押配套制度

由于乡村资产涉及多种类型，各类资产价值与土地归属、资产所有权人以及资产特征等因素息息相关，并受到政府宏观政策、金融政策、法律法规以及市场发展趋势等的影响，因此，要积极完善乡村土地抵押的配套制度，降低农村各类土地抵押的现实风险。首先，要重视乡村资产价值的评估问题，确保资产价值评估的公平与公正。土地是农民赖以生存的重要资产，对于土地的价值评估将直接关系到土地的市场流转，同时也关系到地上附着物、与土地有关的生产投入以及相关配套设施的价值，是否能够获得足够的抵押融资以及抵押融资价值的合理性问题。因此，要建立健全资产价值评估机制，从法律层面上规定资产评估的标准化流程，明确评估依据的范围，确保农村集体土地以及与该土地有关的相关资产价值符合我国经济社会发展实际以及农民未来生活的土地附属权利。其次，积极引导第三方独立机构进入乡村土地抵押与价值评估领域。由于我国农村集体产权的广泛存在，乡村土地抵押受到行政干预与市场机制的双重作用。如果能够明确第三方组织或机构的独立性，则有利于乡村土地抵押真实价值的回归，并协助监督政府、金融机构和抵押人的抵押行为，保障农民资产利益的公平实现。最后，构建乡村资产保障制度，比如，完善农业生产保险制度、农业生产机械补贴制度和各类土地优惠政策，为农民资产的保值增值化解风险，包括自然风险、市场风险以及经营风险等。同时，也能够吸引各类金融机构和社会资本进入农村，稳定农村资本市场发展。
结束语

农村土地抵押是当前农村经济的发展趋势需要,有效解决了农村资金不足的困难。然而,农村土地抵押在实践操作中仍然存在一些问题,虽然政府针对这些问题,在法律法规与土地抵押模式等方面不断进行探索,但仍然难以完全解决上述问题。这与我国农村土地三权分置的权属关系有关,难以理清不同土地抵押方式的权能,土地抵押的现实困境仍然存在,需要不断完善农村土地法律体系与制度规范。

参考文献

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