土地整理与耕地保护研究

土地整理与耕地保护研究

宋茂欣

山东省临沂市 276400

摘要：我国经济水平和科技水平的快速发展，当前的耕地保护政策主要有：严格耕地用途管制、落实占补平衡、落实进出平衡、严格用地审批、编制成片开发方案等。而所有政策的实行，离不开落实落细责任。与“林长制”“河长制”类似，“田长制”即是以“责任制”为核心的自然资源管理制度。当前，“田长制”正处于各地探索阶段，尚未在全国范围内推广，通过探索“田长制”在实施过程中的成效及阻碍，对进一步落实耕地保护政策意义重大。

关键词：耕地保护；耕地生态；土地整治

引言

现代化社会发展背景下，工业化、城镇化发展水平日益提升，农业土地开发和利用形式日益加剧，导致农田耕地面积减少，建设用地相对不足等问题，针对这种情况，需要结合实际情况，积极开展全域土地综合整治工作，提高农业土地利用率，强化生态环境建设，推动乡村振兴战略的实施，为构建美丽乡村创建良好的条件。

1“田长制”存在的问题

1.1耕地保护内涵界定不清

一方面耕地质量等级评价标准不一，在对耕地状况进行监督评价时，“田长”会存在不能确定使用哪种评价体系的问题，造成监管模糊混乱。另一方面，在“田长制”实施过程中，须对“非农化”“非粮化”行为进行认定，对可能引起的耕地破坏的类型及程度进行鉴定，而“田长制”在执行时，往往是行政村负责落地，甚至是农户自身担任“田长”，对这些鉴定政策了解不够全面，造成监管工作推进困难。再加上本底数据动态变化，基本农田调整补划信息不及时，若最基层“田长”未及时接收到信息，就会造成监督工作中的疏漏。

1.2土地整治对耕地生态管护的关注不够

我国在开展全域土地综合整治、垦造水田、宜耕后备资源开发、高标准农田建设等土地整治活动中对生态型土地整治虽有一定探索，但是仍然存在一些不足。一是从政策机制上缺乏对生态型土地整治的顶层设计，未能明确耕地生态管护的强制性政策约束，导致部分项目未能充分尊重耕地生态系统和自然规律，片面追求耕地数量，对开展生态型土地整治缺乏积极性。二是生态型土地整治技术体系不完善，目前已颁发的土地整治、高标准农田建设等方面的地方标准或行业标准对生态型土地整治内容涉及较少，难以指导和支撑生态型土地整治建设要求。

1.3长效机制不健全

耕地地力保护与质量提升工作具有公益属性，需要各级财政资金投入作为保障。但目前缺乏推动耕地地力保护与质量提升工作稳定发展的长效机制或政策措施。一些部门对该项工作重视不够，耕地地力保护与质量提升工作的成果转化应用还需加强，耕地地力保护与质量提升工作体系不够完善，工作的推动实施仅凭农业技术推广部门无法落实到位，如果不能充分发挥相关部门的作用，推广力度及推广质量均会受到影响。

2进一步完善“田长制”的建议

2.1加强政策支持

加强组织领导与政策整合，构建统一协调的工作平台，国土资源部门需要对旅游、交通、农业、财政、环保等部门进行有效组织，使其积极参与到全域土地综合整治工作中，针对重大事项需要展开集体会商，并报上级研究决策，同时需要对各种手段进行优化整合，如美丽乡村建设、新农村融合用地、耕地保护补偿、低效用地再开发等，发挥政策组合整体效应，对各类涉农资金进行优化整合，明确补助奖励标准，发挥资金的综合效益；要对全域土地综合整治项目的报批规则进行完善和优化，简化审批事项，同时对审批流程进行优化，并对审批材料进行简约化处理；对相关政策进行调整，为全域土地综合整治工作的开展提供政策支持和保障，如允许试点地区综合运用美丽乡村建设、城乡建设用地增减挂钩、低效用地再开发等政策手段，实现土地整治项目的统一化规范管理。

2.2将耕地休耕制度与耕地进出平衡制度相协同。

严格区分耕地休耕和耕地“非粮化”边界，辩证看待耕地暂时退出耕种。从技术角度，将休耕地纳入“一张图”，与耕地保护目标、永久基本农田保护等统一管理。通过影像判别耕地“非粮化”状况时能便捷识别并剔除休耕地范围。从政策目标角度，管控耕地“非粮化”的目标是确保粮食安全；而耕地休耕的目标是保护、恢复、提升耕地产能，为长远期的粮食安全提供地力保障。从时间角度，在一定时期内，部分耕地退出耕种并休养生息，并非“非粮化”行为，而是增加地力，在更长远时间尺度上避免耕地出现“非粮化”的有利保证。因此，既要严格管控耕地“非粮化”，又要有组织、有规划地实施耕地休耕。

2.3强化协同联动，凝聚合力构建齐抓共管的工作局面

保护耕地、提升耕地质量是一个长远的任务，又是一个系统工程，需要各级重视，各部门紧密配合，才能落实到位，财政专项资金的支持是耕地地力保护与质量提升工作开展的前提。为了更好地推进此项工作，在这些企业和经营主体中可以挑选一些生产能力强、经营管理规范、社会信誉良好的农业企业经营主体，帮助他们按照规范程序取得有机肥生产许可，鼓励他们参与商品有机肥的生产和流通，建立规范的生产制度，组织专门机构定期抽查检查，切实保证质量。同时，对于参与商品有机肥生产的企业，建议国家出台相关扶持政策，给予税费减免、配套资金支持。对于在农业生产中使用商品有机肥的农户，由销售方建立台账，相关部门给予一定的物资补贴或者直接将补助资金补贴给企业，减少农户购买使用有机肥的支出。严厉打击假冒伪劣商品有机肥等坑农害农和趁机哄抬商品有机肥价格的行为。耕地地力保护与质量提升工作既是农业农村部门的重要工作，也是自然资源部门的重要工作范畴。因此，农业农村部门和自然资源部门要在日常工作中加强业务沟通、资源共享，相互配合、共同发力，确保工作做出成效。

2.4加强建设用地管控是实现拓扑关系的基础

对现有建设用地管控过程中出现的问题，新时期建设用地管控应遵循经济发展与耕地保护相协调的原则，应调整现有建设用地管控政策，以实现农业高质量发展对耕地保护的要求。一是总量管控，原有建设用地管控主要集中在控制新增建设用地量和农用地转用许可方面，这种管控方式只能延缓耕地占用，耕地依旧被慢慢“蚕食”。因此，依据新一轮国土空间规划设定建设用地总量“天花板”，对地区建设用地总量进行严格控制。二是强度管控，制定建设用地节约集约利用标准和不同城市不同行业建设用地节约集约利用标准，形成因地制宜，因城施策、因行业施策的节约集约标准规范。三是空间管控，采取“地上空间+地下空间”管控机制，充分利用地下空间，减少建设用地平面扩张。

结语

应加大宣传力度，提高民众的知晓率和积极性，鼓励人人护田，还要拓展公众参与渠道，引入社会监督力量，形成人人关注、人人参与、人人监督的耕地保护局面。当然，耕地保护任重道远且应与时俱进。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，实现农业高质量发展将是推动高质量发展的主要基础。耕地保护是个动态持续的过程，不可能一朝一夕完成，且需随着社会经济不断发展，人口年龄结构变化等不断转型，最终实现农业高质量发展要求。

参考文献：

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[3]李强.河、湖、田、林长制对自然资源管理的影响与绩效[D].山东农

大学.2021.