基于理论溯源视角的我国农用地土地发展权归属探析

基于理论溯源视角的我国农用地土地发展权归属探析

唐浩文

上海同济城市规划设计研究院有限公司 上海 200000

摘要：中国进入快速城镇化时期以来，城市扩张导致大量郊区和农村土地被征收。但由于农民被排除在土地价值增值的收益分配之外，导致农民的合理权益没有得到切实维护。农用地的地价值增值分配的本质在于土地发展权的归属和分配不清晰、不合理。本文基于对土地发展权归属学说的理论溯源，探讨符合我国国情的土地发展权分配模式。研究认为，应当由国家、集体、农民三者共享土地发展权和土地价值增值，共享改革发展成果。

关键词：土地发展权；土地价值增值；权利归属

1 引言

自20世纪90年代末以来，中国进入了快速城市化时期。高速的城市化不可避免地需要占用郊区和农村土地，这带来了城市土地征用的问题。然而，由于长期以来征地补偿机制将农民排除在土地价值增值的收益分配之外，导致了普遍的“低收高卖”现象。土地价值增值分配的本质在于土地发展权的归属和分配不清晰、不合理。土地发展权指土地所有者改变现有土地用途或扩大土地用途、开发强度的权利。土地发展权应归属于谁？本文基于对土地发展权归属的理论溯源，探讨符合我国国情的土地发展权分配模式。

2 西方土地发展权归属理论溯源

2.1私有说

私有说的主要理论依据是“绝对所有权”的概念。“绝对所有权”起源于罗马法。在罗马法中，“proprietas”用于表达人们对物品的最高权利。民法中没有明确规定所有权，但通过对罗马法的研究，注释学者总结出所有权具有三个特征：绝对性、排他性和持久性[1]。罗马法认为，所有权是天赋给所有者的对财产的绝对控制权，即“土地的所有权在土地之上和之下”。后来，注释学者解释为“土地的所有权延伸至天空，延伸至地球的中心”[2]。

随着现代资本主义的萌芽和发展，以维护私有财产关系为核心的罗马法的复兴，罗马法中体现的个人主义和自由主义对所有权概念产生了进一步影响，并在启蒙时代得到了加强。19世纪时期，随着理性主义、个人主义和自由主义全面崛起，“绝对所有权”的概念在法律中逐渐确立。例如1804法国民法典（拿破仑法典）中，明确规定了“绝对所有权”的概念，即“所有权是对物品使用、利益和处置的绝对和无限制的权利”，“土地所有权包括地上和地下的所有权”[3]。

基于这个定义，土地所有者应具有完全的土地所有权，包括占有、使用、收益、处置等权利。然而，随着对所有权本身解释的不断发展，仅将土地发展权属于土地所有者的观点不断受到挑战。

2.2公有说

支持土地发展权应归属于社会的理论基础主要是“涨价归公”思想，意味着土地价值增值来源于社会发展，应该回馈给社会。这并不是一个新观点，1848年自由主义学者米尔曾批评土地所有者的不劳而获的收益，并认为这些人可以“变得越来越富有，即使他们不工作、不冒风险和不进行储蓄”[4]。乔治首次明确提出了“涨价归公”的理论概念。在他看来土地价值“不代表对生产的报酬”，而是“代表垄断的交换价值”。无论如何，“它不是由土地所有者自己创造的，而是由社会发展创造的。因此，社会可以全面接管它”[5]。马克思也对地主们“毫不费力地将社会发展的成果装进他们的私人腰包”表示愤慨，并指责“地主生来就是为了享受这些成果”[6]。孙中山总结了他们的思想，并充分发挥了自己的“土地平权”理论，他认为“土地价格的上涨是由于社会改善和工商业发展”，这是“全体人民的努力成果”。因此，“这种改善后带来的高土地价格应该属于公众而不是私人所有”[7]。

因此，一些学者得出结论，土地价值增值的本质来源于社会发展，例如国家发展战略、城市化和城市规划，这些都是公众共同努力的结果，与土地所有者的努力关系不大。由于土地价值增值的来源是公众的努力，其分配也应由社会决定。

3符合我国国情的土地发展权分配模式——国家、集体、农民三者共享

既往我国建立在公有说理论基础上的“低收高卖”的征地机制在一定程度上侵害了农民的合理权益，出现了政府与民争利的现象，进而导致了一系列因征地而产生的冲突和维权行为。一方面，土地发展权公有说具有一定的合理性，国家作为我国社会建设的主要规划者和投资者，理应享有部分由于社会经济发展而带来的土地价值增值；另一方面，集体作为农用地的所有权人，如果剥离其对土地价值增值的分享将有违物权平等的原则。因此，一些学者提出了国家和集体二者共享土地价值增值的制度假设[8]。

也有学者认为，如果仅强调国家和集体的共有，将导致在实践中产生“多数的暴政”，即由于农村集体利益共享机制，一些集体成员会基于自己的利益“合谋”出卖少数弱势农民的土地[9]。因此，2023年中央一号文件中明确指出要“赋予农民更加充分的财产权益”，“建立兼顾国家、农村集体经济组织和农民利益的土地增值收益有效调节机制”。由此看来，我国农用地的发展权和增值收益归属应该由国家、集体、农民三者共享，才是符合我国国情，兼顾效率与公平统一的合理分配机制。

4 结论

从西方土地发展权的理论溯源来看，土地发展权的概念产生和完善并不是一个一蹴而就的过程。“私有说”和“公有说”的观点各有道理，都赋予了土地发展权更为完整的内涵。基于对西方土地发展权归属的理论思辨和梳理，本文认为在确定我国农用地的土地发展权归属时不能简单采取私有、公有或国家集体二者共有的观点，应立足本国国情，以国家、集体、农民三者共分土地发展权，共获土地价值增值，共享改革发展成果。

参考文献

[1] 周枏.罗马法原论[M].商务印书馆,2014.

[2] 陈柏峰.土地发展权的理论基础与制度前景[J].法学研究, 2012(4):16.

[3] Constantinoff J. French Law of Property and Its Proposed Revision[J]. Tul. L. Rev., 1951, 26: 475.

[4] Mill J S. Principles of political economy[M]. Рипол Классик, 1965.

[5] George H. Progress and poverty: An inquiry into the cause of industrial depressions, and of increase of want with increase of wealth, the remedy[M]. W. Reeves, 1884.

[6] Marx K .Das Kapital[J].Droemer/knaur, 2013:409-446.

[7] Wells A. Sun’s Three Principles of the People: The Principle of Nationalism[M]//The Political Thought of Sun Yat-sen: Development and Impact. London: Palgrave Macmillan UK, 2001: 61-72.

[8] 朱启臻,窦敬丽.新农村建设与失地农民补偿——农地发展权视角下的失地农民补偿问题[J].中国土地,2006(04):19-20.

[9] 张方建.我国农用地土地发展权归属探析[J].上海房地,2022(05):19-23.