“三孩政策”推行中存在的阻力及其对策探究

“三孩政策”推行中存在的阻力及其对策探究

邓燕

  四川省广安市武胜县万善镇卫生院    四川省广安市

摘要：由于“三孩”政策的执行，居民群体的生育愿望出现了明显转变，生育政策对生育计划的调节功能明显减弱。相关经济社会优惠政策的不匹配、不衔接，成为影响民众生育和养育的制约与难题。所以，落实三孩生育政策，尤其需要健全相关措施保障，切实缓解三孩父母的后顾之忧，以便有效地释放生育潜力，促进适度生育水平的实现，而普惠托育建设将是其中较为关键的一环。当前，在发展普惠托育服务过程中存在普惠托育服务政策不够完善、质量关注层面单一、监管体系存在不足等问题，并据此提出政府应完善相关政策制度、加大资金投入、提高教师专业水平、建立动态监管、提升社会公众认同感等相应对策促进普惠托育服务的发展。

关键词：“三孩”生育政策；普惠托育；服务；建设

引言：“三孩政策”是我国为改善当前人口结构、应对人口老龄化、保持人力资源禀赋优势而实行的调整生育政策，是我国十四五时期积极应对人口老龄化的重大政策举措。基于史密斯政策执行过程模型，本文构建理论框架，分析“三孩政策”的执行过程，发现现有“三孩政策”的有关体系并不完善，甚至政策中的执行主体意识较为薄弱、适龄生育群体自身的生育不友好形态、“三孩政策”及相应制度体系还没有完善的重要影响因素。为了改善我国当前老龄化的人口结构，就需要调整相应的政策及法规制度，改善决策机构层次；提高适龄生育人群的生育和再生育积极性；建立健全生育相关的政策及配套服务，打造全社会共同参与的良好型生育氛围，以解决当前“三孩政策”在实施中出现的阻力。

全面三孩政策实施后，很大一部分的父母都想生但不敢生育，主要原因是家里经济负担重、子女没有人照顾，再加上女性很难协调好家庭与事业之间的关系。抚养支出迅速上升，成为当下家庭生育面对的主要矛盾，所以义务教育、住房成本、职业保障等相关的支持措施也变成了考虑生育问题的主要因素，也因此，普惠托育的建设将显得格外重要。

一、有关“三孩政策”的整体概述

   针对“三孩政策”特点来看，主要是在“二孩政策”遇冷后重新下发的重要举措，有利于进一步构建社会主义现代化强国进程。在2022年5月31日，中共中央政治局召开相关会议，进一步修正关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，并提出有关“三孩政策”中的信息，有助于保证社会统一[1]。2022年3月5日，中国国务院总理李克强在政府工作报告中明确提出“完善三孩生育政策配套措施”。不难看出，“三孩政策”在现有社会发展中的重要地位[2]。但实际情况而言，“三孩政策”的执行效果并不理想，难以适应社会生育中的根本目标。格雷汉姆·艾李森(Graham T·Allison)博士指出“在政策目标实现过程中，方案确定的功能仅占1%，而剩余的99%取决于政策的有效执行”，可见政策目标的实现关键在于政策执行。借助科学、稳定的理论模型，进一步分析框架中的相关信息，并全面审视制约“三孩政策”有效执行的相关各种因素，进而提出更具有针对性、科学化的政府政策执行路径。

  （一）、“三孩政策”执行理论框架

史密斯政策执行过程模型(如图1所示，以下简称史密斯模型)。

由此模型引申出的政策执行基本理论分析框架，提出了影响政府政策执行的有效性主要涵盖“四个变量”：1.措施(ideal policy)，通俗易懂是指科学、合理的理想政策。2.执行机构(implementation agency) ，如：执行机构、人员等。3.目标群体(target group)，主要是指受政府政策影响的有关群体。4.环境因素(environmental factors)，既包括了政治经济、文化教育等正式的因素，也包括了社会习俗等非正式的原因。政策制定过程是“四个变量”彼此互动、相互影响的过程，在此过程中可能会产生冲突造成“紧张”关系，需要采取制度化或非制度化的形式对“紧张”关系进行处理和反馈，确保“四个变量”之间的高效协调，以便于持续有效促进效益目标的实现。

（二）“三孩政策”执行分析框架

在上述模式的基础上，已经建立“三孩政策”执行分析框架(如图2所示)，涵盖四个方面变量：一是理想化的“三孩政策”，也就是指“三孩政策”中的制定方式、内容等部分。二是“三孩政策”中的执行主体，也就是指中央政府、地方政府等人员。三是“三孩政策”的目标群体，其中“三孩政策”的作用对象，也就是指适龄生育家庭，并且这些家庭在受“三孩政策”影响的同时也会反作用于“三孩政策”的实施进程。第四是“三孩政策”执行的宏观环境，即具有影响作用的政治、经济、社会环境。上述四个变量交互影响“三孩政策”的实施成效。

二、现阶段“三孩政策”推行存在的阻力

（一）主要是适龄生育群体在生育中的不友好形态

1.部分适龄生育群体有着“想生不能生”的心理情绪

在社会生育发展过程中，“想生不能生”成为部分适龄生育人群存在的一个现实问题。除了流产、不孕不育等因素影响生育率以外，已经直接作为制约“三孩政策”实施的因素之一。

2.适龄生育群体有着“愿生不敢生”的心理状态

现阶段，由于社会经济、妇女角色等的一系列探讨，使得中国公民的计划生育观念从外在的不准生”转换为内在的“不想生”、“不敢生”的心理状态，极大程度反映社会生育率低迷的情况，并限制“三孩政策”的执行力度。

（二）在实施“三孩政策”中的配套服务不太完善

1.0-3岁的婴幼儿托育服务停留在表面之中

随着社会经济迅猛发展，传统时期中0-3岁婴幼儿托育服务受到直接影响，在现阶段我国0-3岁的婴幼儿以父母照顾为主，导致我国不少父母尤其是双职工父母面临事业与育儿兼顾的困境。

2.女性生育群体在职业中的保障服务并不理想

在“三孩政策”中，妇女一直程度着计划生育背景中的实施角色，其计划生育能力已经作为生率水平的相关因素，由于一些外部环境因素的影响，使得妇女在生育中的积极情绪逐渐降低，甚至职场与家庭的矛盾成为关键因素。

三、“三孩政策”推行中存在阻力的原因

（一）“三孩政策”政策执行主体力量薄弱

“三孩政策”的执行需要多个层级的执行主体共同合作，其中，基层干部的推进作用最为直接和关键。然而，在一些落后地区，基层人员的文化和认知水平太低，使得“三孩政策”的实施效果趋向低下。对此，这些地区在推进“三孩政策”时，执行力主体的力量显得薄弱，导致政策的实施效果不尽如人意。

（二）“想生不能生”的原因

一是自我国实施计划生育政策以来，“少生优育”的思想观念已经深入人心。二是一些生育群体的生殖健康问题过于明显，甚至出现无法生育的现象，现阶段，社会青年的工作速度过快，一直承受着较多的压力，并有着不良的生活习惯等问题，导致多数适龄生育群体在生育、生殖过程中的健康受到威胁[3]。除此之外，部分生育群体产生不孕不育等原因，以此影响社会群体中的生育率，对此，社会群体要进一步理解“三孩政策”实施的真正意义，才能优化传统时期中的生育理念。

（三）想生不敢生的原因

由于家庭经济压力、养育成本、住房问题等多种因素堆叠，主要出现“内卷”育儿以及精英教育趋向，导致部分适龄生育群体在生育过程中过于被动。

（四）幼儿托育服务不完善的原因

随着经济发展，托育服务出现动力不足等现象，甚至一些从业人员在专业中的程度过低，难以满足家长对托育服务的需求，更或者多数托育服务有着监管责任不到位等问题，都会影响适龄生育群体在生育中的整体状态。

（五）女性职业保障服务不完善成因

  在2017年就已经提出“构建生育友好型社会环境”的趋向，无疑证明国家对生育家庭的有关鼓励，但站在雇主的角度中考虑，鼓励生育会降低女性在工作中的就业率，如：女性受到的职业歧视等问题，都能影响“三孩政策”在社会背景中的实施进程，按照“三孩政策”特征而言，是一个较为系统、长期的流程，包含多个领域、部门等，对此，有关职业部门必须做好女性职业保障服务工作，以便于完善女性的生育任务。

四、如何推行“三孩政策”以及解决上述问题

（一）着力扩大基本生育免费服务制度的覆盖面

积极落实和推进基层生育免费服务机制，主要内容包括，取消所有社会抚养费，全面清理并废除相关的罚款规定；全面清理与三孩计划生育政策规定内容不相符的地方性法规、政府规章、规范性文件，以及相关规定；将落户、入学、入职等与个人的计生情况全面脱钩等。推进了生育登记制度网上办理、跨省通办，逐步做好生育登记制度与生育社会保险等待遇的有效衔接工作，并推进生育医疗证明、儿童预防接种、户口办理、医保参保、社保卡办理领取等“出生一件事”的联办。

在推进普惠型服务层面，各级行政机关、事业单位和国有企业等，要积极向员工其提供福利型托育服务，有条件的同时也应为周围社区群众服务；鼓励和帮助幼儿园、社会福利组织、少年儿童活动中心等利用已有的资源，开展普惠型托育。 

（二）继续加大生育奖励优惠政策

  首先，在顶层设计中，要进一步制定相关的激励生育政策，将“事前激励、事中支持、事后补偿”为框架，并以此设计有关制度，有利于达到“生育友好共同体”的整体目标。其次，也要注重政策中的群体“差异化”，将个税激励办法为例，不单单全面考虑缴纳个税适龄生育群体，还要对一些不缴纳个税的适龄生育群体展开生育鼓励，有助于增强适龄生育群体的生育率，对上述这部分群体，更要借鉴美国经济学家米尔顿·弗里德曼提出的“负所得税制”间，并改善生育中的各项问题。

（三）加快推进公共场所母婴设施建设

   三孩政策的推进，必然对公共场所的母婴设施产生新的需求，目前很多地方依然存在母婴设施不健全、设施陈旧，甚至是公共场所母婴设施缺失的情况。因此，积极推进公共场所母婴设施建设很有必要。

从不同类别的主要公共场所来看，医院是婴幼儿较为集中的区域，可优先进行重点建设[4]。地方政府部门也可针对各级卫生医疗机构幼儿接诊情况选择比较合理的建设范围，并由当地政府部门与公立医院三方共同建设，但应注意公立医院的重点服务对象是大众，且所需建设的设施数量庞大，应适当减轻公立医院的建设投入压力。在公共交通设施方面火车站（含动车站），为了增加运营的灵活性，母婴室应选择间歇性开放状态，且应在母婴室外注明使用时间。航空港的母婴室方面因为硬件条件相对较好，可实行一些鼓励措施，以保持现有的设施水平不下滑。而汽车站、地铁站等目前对母婴室内的需求都相对较低，可以适当延长建设规划周期。而另外一些场所如公园，原计划在露天位置建设母婴室的，可以在公共卫生间旁设立全开放母婴室，充分利用空间资源。

（四）更加注重家庭健康促进的推广普及

第一，注重抓好“家庭健康促进”行动阵地建设，这对家庭健康服务中心是重要的，与此同时，适应公益性等原则，以便于将优生优育、婴幼儿照护等服务送进千家万户，有利于进一步向家庭群体普及科学育儿意识以及维护养育能力。

第二，必须重视不孕不育的技术研究，以此深化治疗过程中的水平，这对完善不孕不育症状医疗保障服务是有益的，容易进一步维护生育障碍家庭的鼓励程度，如：给予这部分群体治疗费用优惠等方式，都会满足这些生育障碍群体的根本需求，有助于解决“想生不能生”的生育现象，也有助于生育障碍群体理解“三孩政策”的内涵，还有助于发展“三孩政策”中的趋向。

（五）优化女性在职场过程中的权益及生育自主权

在女性群体中，其生育行为承担着社会责任，不应该将女性这一职责列为弱势群体之一，这对女性生育自主权是有利的，容易进一步保障女性在职场中的有关酬劳，以此实现女性职业保障中的有关要求，对此，在女性职业保障过程中，我国应该构建一种整体化的社会福利体系，以便于维护女性在职业中的工作效益，有助于深化“三孩政策”实施的意义，如：生育成本社会分摊机制设计，都能形成一种和谐化的生育社会环境。

（六）大力发展普惠托育服务体系

构建托育服务体系，不单单强调托育服务中的普惠性，从教育公平等几个方面设置符合中国国情的托育体系；而且要关注婴幼儿时期中的发展，以此实现服务有孩家庭的托育目标，这对优化托育服务体系是重要的，与此同时，针对普惠性托育服务来看，具有一定的便利性等特点，对此，在实施的过程中，有关部门必须做好以下三点：其一，要向社会群体、适龄儿童开放；其二，也要改善传统时期中的收费情况，有利于维护社会群体在托育服务中的进程；其三，更要深化基础设施建设，一定程度保障托育服务中的安全设施设立，最后，必须经常组织托育工作人员检查对应机器情况等工作，并引导托育工作人员参与大量的教育培训活动，有益于增强托育中心的教育质量。

结语：针对当前实施上述提到“三孩政策”的问题，国家以及相关部门必须做好对应的实施工作，才能优化住房、教育等方面的基本措施，这对运行“三孩政策”是必要的，有利于减少现有人群在育儿中的焦虑等其他情况，并进一步深化“三孩政策”中的效果，

参考文献：

[1]中共中央政治局会议.关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定[EB/OL]，2021-05-31.

[2]李克强.第十三届全国人大五次会议作政府报告[R]，2022-3-5.

[3]李俊杰，陶文庆.兴边富民行动政策执行的制约因素与破解路径——基于史密斯政策执行过程模型的分析[D].民族学刊，2021(8)：48-55.

[4]穆光宗，林进龙.论生育友好型社会—―内生性低生育阶段的风险与治理[D].探索与争鸣，2021(07)：56-69.

作者简介：姓名：邓燕出生年月：1986.11，性别：女，学历：本科籍贯：四川省广安市              民族：汉，研究方向： 优化生育政策促进人口长期均衡发展