我国地方政府债务的现状、成因及政策建议

我国地方政府债务的现状、成因及政策建议

杨恭波

马关县审计局   云南省文山州   663700

摘要：在我国进入21世纪快速发展的新时期，经济在快速发展，社会在不断进步，中国综合实力飞速提升的同时也面临着产能过剩、国内疫情防控、全球政治经济不稳定、国内消费力不足等一系列挑战。要想继续完成各项事业的高速发展，就必然要投入大量的资金。对于地方政府来说，各地在资金的投入上一直高居不下，大量的资金入场确实可以满足各地社会经济的发展与城市建设需求。然而，单纯依靠税收补给财政，已经无法满足现阶段经济发展的资金需求。为了保持当下经济增速，我国地方政府必然会因为发展的需要而产生各种债务，这些债务问题也将给地方的发展带来各种问题。文章就地方政府债务问题进行分析。

关键词：地方政府债务；形成原因；对策建议

引言

自党的十八大以来，我国不断加强对地方政府债务的管理，充分发挥其在促进基础设施建设和民生改善方面的积极作用。尤其是2020年以来，受经济增速放缓、新冠疫情、减税降费等因素叠加影响，地方政府在财政收入乏力、支出刚性需求增长的情况下，通过实施积极的财政政策，加大专项债券发行规模，有效地支持了“六稳”“六保”工作，为拉动投资和促进国内国际大循环发挥了积极作用。与此同时，中央政府通过相继实施一系列有利于地方政府债务治理制度化、规范化和法治化的举措，逐步建立起比较完善的地方政府债务管理框架，包括对地方政府债务的预算管理、限额管理和风险处置，夯实了规范地方政府举债融资机制的制度基础，化解了地方政府债务对财政可持续性可能带来的风险和隐患，推动了我国地方政府债务治理水平和能力的显著提升。然而，随着近年来地方政府新增债务限额的逐年增加，地方政府债务规模越来越大，特别是隐性债务风险问题越来越突出，必须引起高度重视，采取有力措施予以妥善解决，以坚决守住不发生系统性风险的底线。

1我国地方政府债务的现状、成因

1.1城投债技术性违约与非标产品实质性违约交替发生，城投平台风险逐步暴露

近年来，在公共财政债务接近偿债高峰期的背景下，经济下行压力和财政压力的加大以及强监管态势延续，导致存量城投债风险开始逐渐暴露，城投债刚性兑付的情况开始被打破。长期以来，投资者对于城投债存在刚兑信仰，尽管近年来一直在强调打破城投债中的刚性兑付且偶有技术性违约发生，但投资者心中的刚性兑付预期一直存在。从长远看来，刚性兑付的危害极大，刚性兑付使得城投债在发行时无法根据项目真实的风险溢价去准确定价，造成城投债定价的扭曲，妨碍资源的有效配置。不仅如此，由于城投债与金融机构绑定程度较高且平台间存在相互担保的情况，城投债的违约还将对本地金融系统的稳定性造成影响。

1.2管理操作方面的原因

自党的十八大以来，我国采取了一系列应对地方政府债务的管理举措，有效化解了地方政府债务风险，但有些管理制度在实施中还存在问题。比如地方政府债务限额管理，尽管初衷非常好，但从实际管理成效来看，地方政府债务余额限额和新增债务限额作用发挥不明显，地方政府债券新增限额过多、发行规模过大、增长过猛，而且通过发行置换和再融资债券“发新债还旧债”，地方政府债务“限额无限”“只增不减”，地方政府债务余额限额、新增限额在某种程度上成为一种软约束，导致地方政府债务规模逐年扩大、政府债务率逐年攀升。再比如，对于地方政府的专项债券，近几年申报发行投资领域和使用范围也无限扩大，几乎涵盖了地方经济发展、基础设施和社会事业发展投资各个领域，且单个项目投资额、专项债券需求额、专项债券发行额度巨大，项目债券期限为超长期，均是到期一次性还本。

1.3地方政府债务信用评级缺乏可靠性

目前，我国地方政府债务信用评级还存在缺失。信用评级机构对地方政府开展一般债券信用评级和专项债券信用评级时，除了要关注项目基本情况、项目收益与融资平衡方案、对应的政府性基金或专项收入等情况外，还要关注当地经济、财政和债务等情况。地方财政部门对相关财政和债务信息数据的公开仍然存在不全面、细化程度不够等问题，地方债存在通过融资平台公司等途径和方式发行的间接隐性债务，这些都对信用评级机构获取评级相关数据带来难度。地方债券信用评级机构通常是地方财政部门通过政府采购程序招标确定的，信用评级机构为谋求中标或地方政府倾向评标问题的存在，以及信用评级机构为自身业务在当地的持续发展选择运用不甚严谨的信用评级结果等，这些问题均对目前地方债券信用评级结果可靠性的提升带来挑战，进而影响地方政府债务风险评估与防范。

2我国地方政府债务的现状、成因的政策建议

2.1地方政府投融资平台方面的研究

地方政府投融资平台是在现阶段的发展模式中地方政府大量的资金需求下催生的，在有着地方经济发展的诉求下，地方政府对基础设施的大量的资金投入，可能会因为最后的偿债能力不足而造成地方债的井喷式膨胀。林立、韩文丽等学者认为地方政府融资平台债务在整体上还是可控的，张洁梅等学者也通过选取一些具有代表性的地方政府融资平台进行风险评估，发现我国地方政府融资平台风险总体是可控的，但部分风险相对较高。谢清河尝试从在地方政府融资平台下的或有负债潜在的风险向财政风险转移和扩散的内在机理的角度来分析，张洁梅等学者分析了地方政府融资平台风险的生成原因和传导路径分析，从而探求地方政府融资平台风险的控制方法，还有一些学者，如林立运用熵权法和物元可拓理论来分析，李经纬等借鉴国际经验及新经济社会学的角度进行了分析。

2.2引入市场化约束机制，降低城投平台投资项目的潜在风险

各种市场化的约束机制有利于投资项目的规范化与透明化。比如，当前标准债券形式的各种建设项目引入投资银行、咨询公司、评级机构以及会计师、律师等市场化主体，这大大加强了相关项目的市场约束，促进了建设项目的透明化和规范化，最大限度地保证了投资项目的经济合理性，从而降低其未来可能带来的风险。除了市场化的约束机制，地方政府还可以聘请专家学者对地方社会经济发展进行战略规划，并提交地方人大审议。

2.3合理划分财权和事权

目前我国中央和地方政府在财权和事权上出现的问题较多，尤其是两者的关系不太清晰，使得在执行当中出现各种问题。为了切实地保护中央和地方政府的各自利益，需要从立法的角度对财权和事权进行详细化，对各项事务划分清晰且有可操作的解释说明，使得各项工作能够在法律的范围内有章可循。另外，虽然我国目前对地方政府的债务通过限额的方式进行管控，以便债务风险被最大程度地降低，但是在这种情况下中央应该考虑到经济发达地区和欠发达地区之间在债务能力上的不同，结合实际情况具体分析，对经济发达地区可以放宽限额，以便一些发达地区有足够的时间来利用自身的优势逐步发展地方经济，确保收支的平衡。

结语

地方政府债务在促进地方经济社会发展中发挥了积极作用，然而随着规模的扩大，其风险和隐患也日益凸显，必须妥善解决。针对地方政府债务在体制机制和管理操作等方面的形成原因，本文从财税体制改革、地方财源培植、投融资体制创新、专项债券管理和债务考核问责等方面给出应对举措，以坚决守住不发生系统性风险的底线。

参考文献

[1]李燕，同生辉.规范地方政府债务管理[J].中国金融，2014，（22）：29-30.

[2]孙芳城，李松涛.基于风险防范的地方政府债务会计体系研究[J].财政监督，2010，（20）：5-8.