浅析相对集中行政处罚权赋权街道制度

浅析相对集中行政处罚权赋权街道制度

吴梦真

（长江大学 法学院，湖北荆州 434000）

摘要：相对集中行使行政处罚权制度是对行政主体行使行政处罚权的调整，调整的对象不仅包括行政处罚权，还包括与此相对应的行政强制权和行政检查权。该制度的出台，也促进了相对集中行使行政执法权的发展，为推进街道一级综合执法提供了基础。

关键词：行政处罚；街道；建议

一、相对集中行政处罚权制度概述

执法权中的行政处罚权与公民及其他行政相对人的利益最为密切。随着我国社会主义经济文化事业的飞速发展，社会上的关系也开始变得复杂，由此产生的行政事务也相应增加。由于我国行政立法的落实环节尚不成熟，习惯于新的立法搭配新的执法部门，导致行政机构膨胀冗杂，权责不清，缺乏效益与服务观念，使得公民及其他行政相对人的利益难以得到保障。

相对集中行政处罚权是近些年发展起来的行政执法改革措施。实行相对集中行政处罚权试点旨在解决行政管理领域中比较混乱的行政处罚行为，根源于行政机构精简和行政处罚执法法治化的要求。1996年《行政处罚法》提出了相对集中行政处罚权的概念，该法第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”“相对集中行政处罚权，是指将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权。”这是相对集中行政处罚权制度概念的普遍定义，是对国家行政机关行使行政处罚权进行的初次分配，在宏观上规定了行使行政处罚权的主体要件。同时，这一规定也为行政处罚权的调整提供了便利条件。根据这一规定，国务院或经其授权的省级人民政府在宪法和法律的框架内，可以对行政机关行使行政处罚权进行适当的调整，以增加行政机关处理行政事务的灵活性。相对集中行政处罚权制度的关键点在于行政处罚权体制的改革，通过对实施行政处罚的行政主体进行统一，使得原先的管理权与执法权相分离。一方面，在行政处罚的实施有法可依且依法而行的基础上，改革行政主体的组织机构，追求效率及为民服务；另一方面，从国家治理体系现代化出发，将管理权与处罚权相分离，达到分权制衡的目的，追求公平。

二、赋权街道制度回应基层社会治理的现实需要

关于行政权力下放是坚持以人民为中心的工作理念，体现为民服务宗旨的务实举措和必然要求。街道办事处作为服务群众最直接的主体，是推进基层治理现代化最重要的桥梁和纽带。在实际工作中，街道承担了大量服务职能和行政管理职责，其中很多行政管理职责需要通过行政执法来实现，但现行有关法律、法规大多规定行政处罚的实施主体为上级人民政府及其所属部门，导致现实中存在“看见的管不了，管得了的看不见”的问题，难以适应基层社会治理的实际需要。

一项行政事务无论大小，其主管部门往往是设立在市、区的政府机构中，而大部分执法力量也集中于此，当这项事物是偏向于农村或者城镇事物时，就会产生权力失衡的现象。如城市管理领域，街道办事处对城市的管理起到很大的作用，负责处理城市管理中的小问题及小冲突，这些管理事物虽然小，但是繁多，需要较多的执法人员，然而街道办事处所配备的执法人员往往只有几个人，大部分的执法力量集中在 市、区执法部门，街道办事处在处理行政事务上显得力不从心。 在其他工作实践中基层社会治理基本上也是由乡镇街道和村(居)民自治组织协同完成的。因此，如何更好地发挥乡镇街道的基层社会治理功能，已成为提升基层社会治理质量，将风险隐患化解在萌芽状态、解决在基层的关键。

从基层社会治理实践来看，乡镇街道很难直接应对治安综合治理、流动人口管理、市容市貌整治等领域错综复杂的问题。鉴于此，近年来国家政策层面持续推进行政执法重心下移。新修订的《行政处罚法》明确规定行政处罚权下沉乡镇街道制度，使相应的改革实践有了直接的法律依据。根据这一制度，一些行政处罚权从县级政府行政主管部门的行政权力链条中分离出来，交由乡镇街道行使，乡镇街道在基于属地管理原则而拥有概括性的日常社会治理权的基础上，获得了以惩戒、打击不法行为为内在功能的行政处罚权，从而实现了日常社会治理权与行政处罚权的有机结合，促进了查处一体化行政执法体制在乡镇街道层面的统一构建，有利于增强乡镇街道进行基层社会治理的决断性与权威性。

就基层社会治理结构而言，基层行政执法主体是其中的一个核心要素。街道执法是整个国家治理体系的重要组成部分，是国家治理能力的末梢，其效度是国家治理能力的表征。完善基层行政执法体制，对于促进基层社会治理结构优化具有非常重要的意义。基于行政处罚权下沉街道制度形成的查处一体化的基层行政执法体制，无论在行政系统权力的纵向配置层面，还是在街道行政权力的内部优化方面，都有利于提升基层社会治理结构的系统性，有利于加强基层政权建设、完善基层政府功能，体现了深化改革的时代要求。

“看得见的管不了，管得了的看不见”的执法异化现象，直接影响基层社会治理问题的精准化解决。“基层社会治理‘悬浮化’导致国家缺乏治理的神经末梢，基层社会治理体系和结构不完整，不能够及时捕捉和回应城乡社会的变化。”随着行政处罚权下沉至乡镇街道，乡镇街道可以采取更多社会治理手段来支撑和保障属地管理原则的贯彻。较之县级政府行政主管部门，乡镇街道可以充分利用自身更接近行政管理对象、掌握实际情况、便于执法调查的客观优势，及时、快速查清社会风险隐患，提高社会治理的效率与精准性，防止社会矛盾纠纷外溢，体现诉源治理的优势。

三、健全街道行使相对集中行政处罚权的保障机制

（一）加强对接，完善承接落实机制。

街道要加强对接联系，要主动加强有关部门的沟通衔接，制定权限承接落实方案，细化工作举措，明确责任分工，确保下放权限顺利承接、顺畅运行。加强业务培训和相互配合，确保赋权事项高质量运行，要坚决杜绝形式主义、推诿思想等不良风气，确保赋权事项不折不扣落实到位，力争通过“放权赋权”等改革举措，推动工作顺畅运行，服务群众和企业更为有效，更便捷。

（二）加强领导，强化工作统筹协调。

为了确保行政处罚权“放得下、接得住、管得好、有监督”，街道办事处应当加强执法能力建设,加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度等规定。定期报告承接工作进展，分析总结相关业务开展情况，及时报告存在问题及建议。

（三）加强学习，提升行政执法能力。

在实际工作开展以来面对赋权业务，执法人员承载能力、覆盖面和知识面都不足，基层压力较大。在办理案件过程中，需要相关的专业知识，从国土、规划移交的案件来看，很多案件的主体多样、违法行为多样、土地性质多样，要办理好这些案件，需要较为扎实的专业知识。街道短时间掌握并熟练运用相关业务知识，较为困难，导致执法专项人才急缺。面对艰巨工作任务，需要加强自身学习，提升综合执法专业水平。

参考文献

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