能耗双控转碳排双控研究

  能耗双控转碳排双控研究

陈浩庭,刘,杨

身份证号：152724199505220012   身份证号：152724199405180025

摘要：

在碳达峰碳中和大背景下，能耗“双控”向碳排“双控”转变已经拉开序幕，其核心是提高碳生产率，即在能源高效利用基础上，持续推动能源“清洁”利用，通过控制能耗和碳排放，解决绿色低碳可持续发展问题，这将给节能减碳工作带来新的机遇和挑战。

由于碳排放核算难度大、核算体系尚不完善等原因，能耗“双控”仍在实际工作中发挥重要作用，但长远来看，碳排“双控”将逐渐成为统领节能减碳工作的重要制度安排。

本文从政策研究为切入点，分析了我国能耗双控向碳排双控转变的面临问题及解决措施，充分借鉴了发达国家的碳达峰经验，并介绍了北京、深圳、广州等碳排双控转型先进城市在能耗双控转向碳排双控的时代大背景下的先进经验，以期未来在指标转变上能让其他地区进行参考。

关键词：能耗“双控”、碳排“双控”、绿色低碳可持续发展、碳达峰

0. 引言

2020年9月，习近平总书记第一次在联合国一般性论坛上庄严宣布“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的目标，标志着从“十一五”开始实施的能源“双控”政策逐步向碳排放总量和强度“双控”政策转变。2021年中央经济工作会议和2022年政府工作报告均提出要推动能耗“双控”向碳排“双控”转变。国家发改委《“十四五”现代能源体系规划》提出“能耗强度目标在‘十四五’规划期内统筹考核，并留有适当弹性，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制。”党的二十大报告提出要立足能源资源禀赋，坚持先立后破，有计划分步骤实施碳达峰行动，完善能源消耗总量和强度调控，逐步转向碳排放总量和强度“双控”制度。在碳达峰碳中和大背景下，能耗“双控”向碳排“双控”转变已经拉开序幕，其核心是提高碳生产率，即在能源高效利用基础上，持续推动能源“清洁”利用，通过控制能耗和碳排放，解决绿色低碳可持续发展问题，这将给节能减碳工作带来新的机遇和挑战。

由于碳排放核算难度大、核算体系尚不完善等原因，能耗“双控”仍在实际工作中发挥重要作用，但长远来看，碳排“双控”将逐渐成为统领节能减碳工作的重要制度安排。

能耗“双控”向碳“双控”转变不可能一蹴而就，需立足实际，分阶段推进。目前，国家已出台一系列能耗“双控”制度的优化措施，如“新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制”这一重大改进将进一步提高各地发展可再生能源、优化能源结构和推动石化、煤化行业发展的积极性。这一优化使得能耗“双控”与碳排“双控”制度更为匹配和兼容，能耗“双控”逐步成为碳排“双控”政策体系的重要组成部分，从而完成向碳排“双控”转变，最终推进绿色低碳技术创新，加快清洁能源技术发展，推动产业优化升级和工业、能源、交通、建筑、居民等领域的绿色低碳革命。

2020年，我国一次能源消费总量49.8亿吨标煤，占世界总量的26%，全球排名第一；近10年年均消费总量的增长率达到3.3%，约为世界同期增长率的3.3倍。

我们能源活动二氧化碳排放分为了三个阶段——1978—2000年为平稳增长期，碳排放年均增速为3.8%；2001—2013年为快速增长期，碳排放年均增速高达8.7%；2014—2020年，受我国经济增速放缓、能源结构调整等因素影响，碳排放量呈现波动增长，年均增速仅1.0%左右。

近年来，随着我国发展阶段由高速发展转为高质量发展， 能源消费增长明显放缓。2020年，我国成功完成能源消费总量控制目标，能耗强度比2015年下降13.2%，基本完成“十三五”规划目标。“十三五”期间，我国能源消费总量年均增长2.8%，经济增长保持了年均5.7%的水平，节能总量约占同期世界节能总量的1/2。

煤炭消费占比持续下降。煤炭占能源消费总量的比重由2010年的69.2%下降至2020年的56.8%，碳排放强度比2015年下降18.8%，超额完成“十三五”规划约束性目标，比2005年下降48.4%，实现了中国向国际社会做出的自主减排承诺，累计减排二氧化碳58亿t。

1. 能耗双控与碳排双控背景概况

能耗“双控”是早期能源考核的主基调，能耗“双控”指能源消费总量和强度的控制，是考核经济规划中的约束性指标。这一理念最早始于《国民经济和社会发展“十一五”规划》强调“发展循环经济，强化能源节约和高效利用”，首次提出了“2010年单位GDP能耗降低20%左右”的目标。《能源发展“十一五”规划》首次对一次能源消费总量控制和万元GDP能耗下降提出要求。随后《能源发展“十二五”规划》中明确提出“实施能源消费强度和消费总量双控制”，要求把能源消费总量控制目标落实情况纳入各地经济社会发展综合评价考核体系，实施定期通报制度。《能源发展“十三五”规划》中重点说明了要大幅提高能源资源开发利用效率，实行能源和水资源消耗、建设用地、碳排放等总量和强度“双控”行动，标志着我国正式建立并开始实施能耗“双控”制度。

随着“双碳”目标的确立，能耗“双控”被赋予新的内涵，要求进一步明确。我国对二氧化碳排放的控制要求可追溯到“十一五”期间，规划建议制定了节能目标和二氧化碳减排量。在“十三五”规划建议中提出降低碳排放强度，支持有条件的地方率先达到碳排放峰值，并制定2030年碳达峰行动方案。2020年12月提出2030年前达到峰值，力争2060年前实现碳中和。在十三届全国人大四次会议中制定了单位国内生产总值二氧化碳排放降低18%的要求，实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度。2021年政府工作报告指出，我国能耗强度目标在“十四五”规划期内将统筹考核，并留有适当弹性，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制。

为了优化能源结构，推动节能降碳工作进程，加快形成绿色生产生活方式，落实碳中和、碳达峰目标，针对能耗双控的机制建设也不断优化和完善，循序渐进实现向碳排放“双控”机制的转变。能耗双控向碳排放双控是非常有必要的。

1.能耗“双控”已不能完全适应当前经济社会的发展。能耗“双控”对能源消费总量进行了控制，包含了可再生能源。此外，原料用能也是能耗“双控”任务的一部分。作为生产产品的原材料使用，这部分化石能源一般只有20%左右的碳形成了二氧化碳排放至大气。而碳排放总量控制侧重于化石能源消费总量控制，实施碳排放总量控制可以有效避免能源总量控制制度的局限性，在控制化石能源消费的同时鼓励可再生能源发展，强化绿色低碳科技创新，推动相关优势产业集聚发展。

2.能耗“双控”对降低非能源领域的碳排放作用有限。目前，我国能源活动碳排放占碳排放总量的88%，是最主要的碳排放来源。但除能源消耗外，碳排放来源还包括工业过程、土地利用、废弃物等，非能源领域的碳排放量占到碳排放总量的12%。随着能源清洁转型的推进，非能源领域碳排放将成为减排的难点。目前，能耗“双控”对降低非能源领域碳排放的作用十分有限，在保持能耗“双控”的管控力度基础上，将碳排放“双控”作为硬性指标，是实现“双碳”目标的必要条件。

3.碳排放“双控”有利于推动绿色技术的创新发展。碳排放总量和强度控制，有助于促进低碳/零碳/负碳技术的进步及其在相关产业的应用。随着可再生能源、储能、氢能的发展，尤其是CCUS技术和BECCS技术的应用，化石能源消耗带来的碳排放将显著降低，能源消耗与碳排放之间的耦合关系将进一步削弱。实施碳排放“双控”有助于推动清洁能源技术发展，促进绿色交通、低碳建筑、新型材料等领域的科技创新，带动相关产业上下游共同发展。

由于碳排放核算难度大、核算体系尚不完善等原因，能耗“双控”仍在实际工作中发挥重要作用，但长远来看，碳排“双控”将逐渐成为统领节能减碳工作的重要制度安排。能耗“双控”向碳排“双控”转变不可能一蹴而就，需立足实际，分阶段推进。

指标上，两者不是简单替代，而是相互融合。我国80%左右的二氧化碳排放来源于能源活动领域，控制能源消费总量和提高能效是实现碳减排的最重要措施，能耗“双控”与碳排放“双控”承担着“措施”和“目的”的不同角色。能耗“双控”逐步转向碳排放“双控”重在突出体现当前历史阶段下碳减排目标的重要性和目标性，能耗“双控”仍是重中之重，因此，能耗“双控”向碳排放“双控”转变的指标设置将会是两者相互融合，而不是简单替代，即是二合一，而非二选一。

时限上，碳排放“双控”具有阶段性，而能耗“双控”将会长期存在。碳减排具有阶段性和完成性。随着可再生能源的发展，能源消费结构逐渐向清洁化低碳化转变，最终实现碳中和即净零排放，碳减排的历史任务可实现基本完结。而不断提高能效则是永久的话题，能源利用效率的提升是国家和用能主体持续追求的目标，所以节能降耗或能耗“双控”将伴随国家建设和社会发展在很长一个阶段内存在，节能和提高能效更具有重要意义。

用能权交易与碳排放权交易解决不同的问题。用能权交易解决的是提高能源利用效率问题，核算生产活动中实际消费的各种能源，优化调节能源投入，属于前端管控；碳排放权交易解决的是减少碳排放量问题，注重能源消费结构清洁化调整、生产过程碳减排及碳捕集等综合性措施，属于末端把控。鉴于现阶段能源消费和碳排放之间具有密切关系，两者实际上测算的指标存在部分重叠问题，但这在具体考核操作层面可以解决，并会随着能源结构清洁化水平不断提高而得以消除。

2. 能耗双控向碳排双控转变的面临问题及解决方案

我国先进地区在实施碳排放“双控”政策时，普遍会面临以下几点问题：

碳排放核算体系尚不完善。能源利用和工业过程是碳排放的2个主要领域。这2个场景的碳排放核算均离不开对各种经济活动的活动水平或能耗统计及对各种能源的碳排放因子参数的测度。由于不同利用场景下不同能源的品质或多或少存在差异，具有代表性的平均排放因子需要进行广泛抽样调查，并通过统计方法归纳。因此，对样本选取、权重设置、动态特性识别等方面的不同认识，易导致排放因子的测度结果出现差异。

碳排放“双控”实施机制尚待明确。“十三五”以来，我国能耗暴露出能源消费总量管理缺乏弹性和差别化管理措施等问题，“一刀切”的能源消费总量控制带来了诸多现实困扰。从能耗“双控”向碳排放“双控”转变，尚缺乏清晰的制度设计，在协调经济发展与碳减排、合理设定碳排放总量和强度目标、统筹地区差异与任务分解、科学安排碳排放“双控”时间进程等方面，缺乏统一完善的实施方案。可充分借鉴能耗“双控”的成熟经验，制定科学的碳排放“双控”实施机制。

碳排放“双控”市场机制尚待探索。碳市场将在碳排放“双控”中发挥重要作用。比如，通过碳市场交易可以逐年收紧高碳排放企业碳排放配额约束或提高碳市场基准线标准，从而激励生产效率高的企业发挥竞争优势。但市场机制如何设计才能有效调动企业减排积极性，并减小对产业健康发展的冲击，仍有待深入研究。全国碳排放市场已正式运行，但目前仅吸纳了发电行业，配额相对宽松，市场活跃度不足。未来需要不断探索和完善市场机制，以促进碳排放“双控”工作落实。

针对以下问题，有如下几个解决方案。

（1）建立完善的碳排放核算体系

建立双控双碳平台，基于用能结构与产业结构特点，面向政府、企业、金融机构、运营单位等服务主体，围绕碳测算、碳监测、碳分析、碳交易、碳预测、碳规划等业务领域，融合当下先进的能碳“采、监、控、减”技术和措施，分行业分领域精确计量地区的碳排数据。

加强基础数据统计与分析，实现能源统计全口径覆盖。出台能耗计量、排放因子等核算基本方法和基础参数的标准，提高核算数据的科学性和可靠性。

深入开展企业碳排放核算工作。明确全流程、全产业链碳足迹核算标准，探索碳排放责任分摊方法，制定直接碳排放、间接碳排放、碳排放责任方面的准则。跟踪全过程各个环节碳排放量和基准值法，结合实施成本、整体可控性与可操作性、是否利于发挥市场作用等因素，采用适宜的核算方法。

推动碳排放监测技术应用。除通过排放因子计算外，碳排放量还可采用实测法进行核算。推动碳排放实测技术发展，加快遥感测量、大数据、云计算等新兴技术在碳排放实测领域的应用，提高统计核算水平。

强化碳排放核算工作推进机制。在已有的各省级碳排放核算方法体系基础上，进一步规范化定期运行与完善制度，建立省级数据与国家数据统一的检验机制，以有效验证和支持国家层面的核算结果，为科学核定碳排放量和排放强度提供支撑。

（2）综合考虑地区、行业差异统筹推进“双控”工作。

构建科学合理的碳排放“双控”目标分解体系，综合考虑经济发展、能源安全保障、新能源渗透率、技术进步及高耗能产业发展等因素，科学设定碳排放总量控制目标，并及时进行动态优化调整。

开展行业的碳排放“双控”试点工作。选取具有减排成本低、产业竞争度低、排放数据易于获取等特点的行业开展试点工作。

建立灵活的碳排放“双控”考核机制。借鉴能源“双控”的发展历程，按照先强度、后总量的思路，逐步形成碳排放“双控”政策的制度性约束机制。面对因国家发展需要、“黑天鹅”事件冲击等因素导致的指标变化，需及时调整考核要求。探索如何通过配额、碳汇等交易方式完成碳排放“双控”考核指标。

（3）分阶段实现能耗“双控”向碳排放“双控”转变.

结合碳达峰目标的实施路径，调整能耗“双控”指标。碳达峰阶段，仍以能耗“双控”为主，，碳排放主要控制排放强度，完成单位GDP碳排放下降目标。我国已提出新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制。下一步，还要进一步细化原料品种、用途，精细化界定可不纳入能源消费总量控制的原料范畴，坚持节能优先，优化能耗管控机制，允许能源消费总量保持合理弹性，逐步加大非化石能源在中国能源结构中所占的比例，稳步有序实现能源替代。

逐步实施能耗“双控”与碳排放“双控”指标并重考核。随着清洁能源占比不断提升，能耗水平与碳排放水平耦合程度逐步减弱，要合理确定并重的能耗双控与碳排放双控指标。同步实施能耗双控和碳排放“双控”，将发展重心转向提质增效，不断缩小技术、产业等与国际先进水平的差距。

3.发达国家碳达峰特征

日本学者Yoichikaya在IPCC研讨会上提出KAYA恒等式，对碳排放总量进行驱动因素分解，将社会、经济、能源、排放等宏观因子间的关系以简单的数学公式加以描述，精确量化各驱动因素贡献，分析地区碳排放量和能源消费结构、单位能源碳排放强度、能源利用效率、经济发展因素以及人类活动之间的关系，探讨低碳发展可行性，是目前国际上较为流行的对碳排放驱动因素和减碳潜力研究的主要方法。

根据KAYA恒等式，碳排放是人口变化、经济发展、能源效率（单位GDP能耗）和能源结构（单位能源碳排放）共同作用的结果，人口和经济的增长拉动碳排放量上升，能效提升和能源结构改善（单位能源碳排放下降）则导致碳排放量下降。

2020年碳排放总量排名前十五位的国家中，美国、日本等主要发达国家已实现碳达峰。从这些国家情况看，能耗强度和单位能耗碳排放强度下降是推动碳排放总量下降实现碳达峰的主要驱动因素。此外，由于绝大部分发达国家已进入经济和人口的中低速增长轨道，经济和人口增长因素对碳排放增长的拉动作用明显下降，这也是发达国家实现碳达峰并保持达峰状态的重要依赖之一。

根据发达国家的碳达峰特征，大致可以分为三类情况：

（1）依靠能效提升实现碳达峰。主要发达国家都非常重视能效提升，如欧盟发布《能源政策绿皮书》和《提高能源效率行动计划》，明确涵盖建筑、交通、制造业等十大重点领域提高能效的75项具体措施等。

（2）依靠产业结构调整实现碳达峰。一种是以英国、法国为代表的“去工业化”产业变迁，其产业发展经历由第二产业转向第三产业主导的结构变迁，社会整体进入低碳发展轨迹。另一种是以美国、德国、日本为代表的制造业升级调整，通过不断强化技术先发优势，达到新的产业结构平衡，实现社会低碳发展，第二产业比重在达峰前后变动较小。

（3）依靠能源结构优化实现碳达峰。主要发达国家通过大幅减少煤炭、石油等高碳能源的消费削减碳排放量，同时大力发展清洁能源，包括核能和可再生能源。当前，我国化石能源占比仍然较高，煤炭仍是主要能源消费品种，能源领域结构转型和低碳发展是我国实现“双碳”目标的首要任务和决胜前提。

4.我国碳排双控转型先进地区

1.北京

北京在全国率先实行碳排放总量和强度“双控”。“十三五”时期，北京二氧化碳排放强度下降率达23%以上、降至每万元GDP二氧化碳排放量0.42吨，是全国省级地区最优水平，超额完成国家下达的下降20.5%的规划目标。

目前，北京已进入低碳转型发展新阶段，能源基础条件较好。“十四五”时期，是北京市落实国家碳中和战略、谋划本地碳中和路径的关键时期。具体措施上，北京重点聚焦能源活动的碳中和，主要围绕“净煤、减气、少油、节能、多绿电”开展精准治理，即通过功能疏解、提升能效和可再生能源替代，大幅削减二氧化碳排放总量。

（1）构建绿色低碳交通体系。推进车辆“油换电”来优化机动车结构。随着风电、水电等绿电在总供电量中比例的提高，新能源车碳排放量还会大幅降低。将低碳出行的“碳积分”兑换为树苗，是我国公众喜爱的激励方式。而减排效果的“可见性”，产品设计的“社交性”“趣味性”，是激励机制备受公众青睐的原因。北京交通绿色出行一体化服务平台是交通领域的“碳普惠”平台。公众通过使用骑行导航、步行导航等方式出行，均可获得相应碳减排能量并兑换奖励。

（2）发挥金融工具的牵引作用。北京市承建全国自愿减排交易机构，探索和国际碳交易与抵销机制相衔接，丰富碳金融产品供给，开展产品和服务创新，用市场金融手段推进应对气候变化工作。北京绿色交易所未来将作为全国温室气体自愿减排交易中心，以及全球绿色金融和可持续金融中心的基础设施，为更多排放企业或主体提供服务。

（3）进行能源清洁化改造。北京坚持宜气则气、宜电则电，大力推进清洁供暖。到2018年供暖季，平原区已基本实现无煤化。北京核心区于2022年末告别燃油锅炉供暖，通过燃油锅炉能源清洁化改造，每年可减少柴油消耗2715吨，二氧化碳每年可减少排放近7000吨，实现了减污降碳协同增效，供暖更加绿色低碳。

（4）利用经济杠杆撬动减碳资源。 北京市作为试点城市创新性地探索建立了总量控制下的碳排放权交易市场，覆盖了电力、热力、水泥、石化、工业、服务业、交通运输等8个行业。按年度向企业发放排放配额作为免费排放上限。实际排放超过配额的，须从碳市场购买配额或抵销产品。实际排放小于配额的，富余配额可出售获利。探索建立了较为完善的碳交易法规和市场规则，以及公开透明的排放报告、核查、履约和执法体系，以市场交易的方式形成社会公认的碳价。市场机制可以激励低碳技术创新和应用。企业采用低碳技术可以减少实际排放量，获得富余配额，进而形成推动技术创新应用的正循环。

2.广州

广州省制定了明确的发展目标。 到2025年，经济社会绿色低碳循环发展取得显著成效，能源资源利用效率全国领先。单位地区生产总值能耗和二氧化碳排放完成省下达的目标，可再生能源发电装机力争达到250万千瓦左右，森林覆盖率达到41.65%，森林蓄积量达到2000万立方米，为全市实现碳达峰碳中和奠定坚实基础。到2030年，经济社会绿色低碳循环发展水平全国领先，能源资源利用效率持续提升，全市碳排放达峰后稳中有降。单位地区生产总值能耗和二氧化碳排放的控制水平继续走在国内城市前列，可再生能源发电装机力争达到300万千瓦左右，森林覆盖率、森林蓄积量保持2025年水平不下降。到2060年，经济社会绿色低碳循环发展水平、资源能源利用效率均位居世界先进城市前列，顺利实现碳中和目标，建成全球生态文明示范城市。为使能耗双控政策向碳排双控政策转变，广州省采用了如下措施：

（1）构建面向生产全过程、全业务链的智能制造协同创新体系。

推动传统产业的绿色低碳转型。推动以电子、石化等为代表的产业智能高端化、绿色化发展，支持能源等重点行业率先实现碳排放达峰。

积极发展绿色低碳产业，重点推动新一代信息技术、智能与新能源汽车、等战略性新兴产业，加速推动以互联网、云计算、大数据、人工智能等为代表的数字技术与产业融合发展，构建面向生产全过程、全业务链的智能制造协同创新体系。

要加强对高耗能高排放项目的监管力度。一方面要加大对已建项目的节能减排改造力度，有序淘汰产能过剩、落后的高耗能高排放企业，另一方面要加强对高耗能高排放项目的源头管控，严格项目节能审查和环评审批，坚决遏制不符合产业政策的、低水平的高耗能高排放项目盲目发展。

（2）大力推进工业、建筑、交通等领域电能替代。

供应侧着力提升能源供给水平，在夯实煤炭煤电兜底保障能力的同时，提升天然气供给能力，加快发展太阳能、生物质能等新能源，推动氢能全产业链发展。

消费侧以节能降耗、转变用能方式为核心，加强煤炭的清洁高效利用，拓展可再生能源应用场景，大力推进工业、建筑、交通等领域电能替代，积极支持源网荷储一体化和多能互补的综合能源系统建设。

健全能源治理体系，协同推进电力、天然气体制改革，继续深入推进广州市能源管理与辅助决策平台、广州市碳排放智慧监测云平台等大数据平台建设，提升能源、碳排放管理的信息化、智能化、系统化水平。

（3）加强绿色低碳核心技术攻关和推广应用。

探索生物燃油在航空运输业的示范应用，研究设立绿色低碳专项资金和发展基金，研究制定碳达峰碳中和投资支持政策，研究组建碳达峰碳中和智库等。

强化重大科技攻关和前沿技术布局。积极支持申报国家和省级重点实验室，争取一批技术创新中心等平台落户广州，培育建设一批市级绿色技术创新平台。在市重点研发计划中加强低碳零碳负碳相关新技术、新装备攻关。

3. 深圳

2022 年，深圳全市森林覆盖率 39.2%，建成区绿化覆盖率 43.09%；自然保护地 27个公园总数1260个；绿道总长度达3119.74公里，密度超过1.56公里/平方公里。目前，深圳市经济社会发展正全面绿色转型。2022年，深圳全市单位GDP能耗和单位GDP碳排放为全国平均水平的1/3和1/5，全市地区单位GDP能耗、水耗分别下降5.8%、5.36%，处于全国大中城市领先水平。2022年，深圳市绿色低碳产业增加值1730.62亿元。

（1）坚持绿色低碳发展理念，锚定“建设美丽深圳”目标。

2022年，深圳市绿色低碳产业增加值1730.62亿元，同比增长16.1%;清洁能源装机占比达到78.31%;新推广新能源汽车23.9万辆，渗透率达61.8%，居全国城市第一;绿色建筑总面积超过1.6亿平方米，全国领先;碳市场配额交易额2.3亿元，同比增长188.4%，碳市场流动率连续多年稳居全国第一;创建绿色单位1500多家,创建公众环境教育设施61家，每年接待公众近40万人次。

（2）构建“一网统管”治理体系。

  加强完善“双碳”规划体系和统筹协同。严格管控生态环境刚性底线，科学布局生态环境基础设施，保障并优化生态空间。积极防范应对新历史条件下的污染治理，严格源头管控，鼓励工业园区，建立化学物质环境信息调查制度、新污染物环境调查监测制度和化学物质环境风险评估制度。强化废旧车用动力电池处理，明确企业生产销售责任。要发挥电子信息产业先发优势，以建设智慧城市为背景，运用大数据、物联网、卫星遥感、人工智能等新技术、新设备，着力构建“一网统管”治理体系。

（3）科技攻关臭氧和 PM2.5协同控制。

加快发展方式绿色转型。出台全面加强资源节约工作实施方案。编制出台深圳市绿色低碳产业指导目录.认定管理办法及技术通则，推动绿色产业认定规则体系建设。深入推进环境污染防治，强化 VOCs 和 NOx 协同控制，以宝安区 VOCs 试点开展全市治理攻坚，开展 VOCs 重点企业深度治理。打好珠江口海域综合治理攻坚战，严控重点入海河流总氮浓度，推动美丽海湾建设。出台新污染物治理行动方案，开展新污染物调查与治理。推进“宁静城市”建设，出台噪声污染防治五年规划，完善声环境质量自动监测网络。

（4）率先开展碳排放“双控”试点

在全国率先开展碳排放“双控”试点，建立完善碳排放统计核算、碳排放“双控”制度体系，开展高分辨率温室气体清单编制,推动碳排放总量、强度“双控”转变。深化市场机制，积极参与粤港澳大湾区碳市场建设，探索设立气候投资基金，推动福田区开展气候投融资试点和龙岗区、前海合作区建设省级碳中和试点示范区，开展第三批近零碳试点创建工作。

5.结语

“十三五”以来，我国能耗“双控”取得显著成效，但也暴露出能源消费总量管理缺乏弹性和差别化管理措施等问题，“一刀切”的能源消费总量控制带来了诸多现实困扰。从能耗“双控”向碳排放“双控”转变，尚缺乏清晰的制度设计，在协调经济发展与碳减排、合理设定碳排放总量和强度目标、统筹地区差异与任务分解、科学安排碳排放“双控”时间进程等方面，缺乏统一完善的实施方案。可充分借鉴能耗“双控”的成熟经验，制定科学的碳排放“双控”实施机制。比如，通过碳市场交易可以逐年收紧高碳排放企业碳排放配额约束或提高碳市场基准线标准，从而激励生产效率高的企业发挥竞争优势。但市场机制如何设计才能有效调动企业减排积极性，并减小对产业健康发展的冲击，仍有待深入研究。全国碳排放市场已正式运行，但目前仅吸纳了发电行业，配额相对宽松，市场活跃度不足。未来需要不断探索和完善市场机制，以促进碳排放“双控”工作落实。

结合全国各地区经济水平、产业结构及各行业的能源消费和碳排放特点，选取适宜的地区及行业开展碳排放“双控”试点工作，为全国推行积累经验。建议选择经济发展水平较高、地域范围具有一定广度的地区作为试点，在减少对地方经济发展影响的同时，保证市场具有足够的容量和交易主体。

在试点行业选择方面，由于不同试点地区的区域经济发展特征、自然条件有较大差异，建议选取具有减排成本低、产业竞争度低、排放数据易于获取等特点的行业。此外，要在合适的试点探索行业指标与地区指标相补充的分配机制。借鉴能源“双控”的发展历程，按照先强度、后总量，预期指标与约束指标相结合的思路，逐步形成碳排放“双控”政策的制度性约束机制。同时，牢固树立碳排放“双控”政策是促进经济高质量发展的理念，结合各个区域资源禀赋和经济社会发展水平，进行差异化考核，尤其面对因国家发展需要、“黑天鹅”事件冲击等因素导致的指标变化，需及时调整考核要求。探索不同省区间如何通过配额、碳汇等交易方式完成碳排放“双控”考核指标。

随着清洁能源占比不断提升，能耗水平与碳排放水平耦合程度逐步减弱，要合理确定并重的能耗双控与碳排放双控指标。结合能源结构和产业结构等要素，设定碳减排目标、下达总量控制任务，同步实施能耗双控和碳排放“双控”，将发展重心转向提质增效，以提升能源产出率为导向，创新发展理念、模式和业态，不断缩小技术、产业等与国际先进水平的差距。