浅谈双流区强化施工安全政府监管

浅谈双流区强化施工安全政府监管

王强

成都市双流区建设工程施工安全监督站

摘要：在施工中作业中，安全问题属于不容忽视的重要环节，为了确保施工人员与公众的生命、财产安全，各地政府始终致力于做好施工安全监管工作。双流区作为近年来处于高速发展阶段的地区，当地政府对施工安全问题格外重视，政府若能发挥出对施工安全监管的引导作用，将进一步降低安全伤亡事故问题的发生几率。鉴于此，本文围绕双流区的实际情况，简述了强化施工安全政府监管的典型性，分析了双流区在加强施工安全政府监管上的三点工作举措，从两个角度出发分别说明了双流区的政府监管职能、方式、程序。

关键词：施工安全；政府监管；程序；职能；工作举措

第一章 绪 论

1.问题的提出

建筑业是我国国民经济支柱性产业之一，是拉动国民经济增长的重要引擎。建筑业的蓬勃发展不仅能够满足人民日益增长的物质需求，而且能提供大量的社会就业岗位，维持着社会的稳步发展。现阶段，我国建筑产业还处于劳动密集型阶段，进行着粗放式生产，由于受到技术水平、安全监管、意识水平等因素的限制，总体而言，我国建筑业施工安全事故发生频次并未得到显著性控制，依然对地区经济发展及从业劳工和广大市民生命财产安全造成着重大威胁。总之，无论是从宏观层面的国家整体角度出发，还是从中观层面的区域经济发展出发，亦或是落实到涉及建筑单位、施工人员等个体利益的微观层面，如何进一步强化建筑工程的施工安全监管，有效防范施工安全事故发生，都是一个亟待解决的问题。

2 .概念界定

2.1 施工安全

施工安全意指各种类型工程建设中所遇到的安全问题，它涵盖了在建设工程作业过程中所有的安全问题并且涉及管理、财务以及后勤保障等相关内容。

2.2 政府监管

监管即监督、管理。政府监管是由具有一定法律地位且相对独立的政府监督管理机构，依据法律规定、遵循法定程序对被监管对象所采取的行政管理行为与行政监督行为。

2.3 施工安全政府监管

    施工安全政府监管，顾名思义，指政府特定监督管理部门及其下设机构依照法律法规和规范标准的要求，沿着既定的程序，采用一定的监督管理方式，对建设工程施工作业过程进行多方位、全过程的检查与监督，督促各方责任主体进行安全施工，以降低施工安全事故发生率及人员伤亡率，确保安全生产的顺利进行，保障人民财产生命安全，维护人民群众利益的行政行为。

第二章 强化施工安全政府监管的典型性

2.1 我国施工安全政府监管的现状

我国各地方政府在施工安全监管工作中采取了多种措施，其中较为突出的包括安全监督档案制、监管机构办公会议制、执法人员资质审批制以及施工安全信息化监管等。这些制度及监管方式均取得了不俗的成效，办公会议制利于施工安全监管机构完成工作布置、工作报告和工作方向；信息化监管方式有效提升了施工安全政府监管的工作效率。

从局部来看，各地区施工安全政府监管工作都处于不断探索，不断完善的过程之中。而从整体水平来看，我国施工安全政府监管工作任然还存在诸多问题，有着较大的进步空间。

2.2 我国施工安全政府监管的困惑

    尽管近年来我国建设工程施工安全法律体系逐渐完善，地方上施工安全政府监管工作也进一步落实，政府监管整体力度稳步提升，施工安全事故率及人员伤亡率较为稳定，但是在我国的施工安全政府监管上依然存在着许多待解决的问题。

2.2.1 施工安全政府监管职责未理顺

就当前情况而言，面对国家对安全生产监督管理的严厉要求，监管机构大多按照《建设工程安全生产管理条例》中对建设单位、勘察、设计、工程监理及其他有关单位、施工单位的安全责任的要求，展开相应的监督管理工作。在这种形势下，监管效率必然会受到限制。

其次，政府安全监管机构的职能应细分边界，过犹不及。我国施工安全监管机构先面临事务“一揽子”全包的困境。监管人员不但要开展日常检查、监督巡查、专项检查，还要配合其它部门联合执法，甚至还得处理来自劳工、市民等各方人员的工作纠纷、投诉意见等，工作繁杂、负担过重，使得监管人员对施工现场检查这类重点工作有心无力，监督和管理职权未得到充分地履行。

2.2.2 施工安全政府监管方式不科学

我国建设工程施工安全政府监管方式的问题主要表现在以下四个方面。第一，监管机构针对施工现场的检查缺乏突击效应和保密性。一般情况下，监管机构对施工现场安全生产行为的检查及实物检查都会事先向各方责任单位进行通知，导致监督工作形式大过意义。第二，无差别监管导致有限的监管资源不能得到最有效的配置，致使监管资源效用降低。

2.2.3 施工安全政府监管程序不健全

目前，我国施工安全政府监管存在着一定的程序问题，主要表现为监管流程衔接不够连贯，导致监管效率低下和监管资源的浪费。在不同的监管环节下不同的监管机构之间相互独立，缺乏信息沟通，形成部门孤岛。在不同的施工阶段里，由于缺乏信息共享的有效机制，使得在施工安全政府监管过程中多头监管、重复监管、监管盲区等低效监管现象频频发生。

第三章 双流区强化施工安全政府监管的工作举措

1.明确施工安全政府监管职能

双流区建设工程施工安全监督站的主要工作职责是：第一，认真贯彻执行国家、省、市的有关建筑施工安全法律、法规和技术标准；第二，受县建设行政主管部门委托，具体实施对全县的建筑工程（含装饰工程）和市政基础设施工程施工活动的安全生产监督管理；第三，负责全县建筑工程安全业绩的日常管理工程；第四，负责组织全县建筑工程（含装饰装修工程）和市政基础设施施工企业开展职工意外保险工作；第五，参与建设施工安全事故的调查和处理工作；第六，承办上级主管部门交办的有关工作。从上述职能中可知，安监站将监管职能与服务职能有机地融合在了一起，既代表政府履行了针对施工安全的监督管理职权，又为建设单位、安全监理单位、施工单位等企业及员工提供了公共服务。

2.改进施工安全政府监管方式

首先，采取企业自评自查与建设行政主管部门监督检查相结合的方式，有效克服了内部监督的非客观性与外部监察的非专业性，实现不同监督方式的优势互补；采取阶段安全监督检查与日常巡查相结合的方式，使责任主体随时保持高度的安全警惕，不给安全隐患留余地；采取行为监督、实体监督和文明施工措施相结合的方式，保证建设工程施工安全监管全覆盖。

其次，实行差别化监管方式。根据工程参与单位的业绩、信誉、质量保证能力等情况划分为A类、B类和C类，实行不同级别的分类监督，监督检查频次和监督检查强度依次增加。差别化监管方式的推行，有助于提高监管工作的主动性和有效性。

再次，落实“四不两直”暗查暗访监管方式，不定时地对督查地区开展监督检查，推进安监站对建设工程施工违法行为和施工现场实体安全隐患的综合排查整治。

3 .优化施工安全政府监管程序

安监站经过多年的经验积累与借鉴，不断优化其施工安全监管程序，使监督检查流程进一步适应现代经济社会的要求，实现高效监管。第一步，安全监督备案。由政务服务中心建设局窗口发放《安全监督服务指南》并办理安全监督备案。第二步，开工条件审查。由建设单位组织监理单位、施工单位进行安全生产条件自查，符合安全生产条件后，提交申请材料并向安监站申请勘验。第三步，安全监督检查和评价。由建设单位、监理单位、施工单位三方责任主体在建设工程进行到指定进度时，根据有关规范、标准、规程等要求，组织进行工程项目施工安全自检自评，并在三个工作日内将评分表提交安监站。安监站不定时对现场各方责任主体行为进行检查，对具有施工安全隐患的责令其责任主体进行整改。第四步，单位工程安全综合评价。施工单位在完成施工合同中约定施工内容后，向安监站提交材料并申请完工安全评价。安监站在收到申请后核定单位工程施工安全文明施工评价等级。第五步，业绩上册、归档。

第四章 双流区强化施工安全政府监管职能的分析

1 .强化政府安全监管部门领导职能

双流区政府为了强化施工安全政府监管工作，提升施工安全监管工作的整体效力，成立了双流区建设工程施工安全监督站。从管理体制上着重加强了区住建交局的领导职能，即区住建交局带头组织双流区建设工程施工安全监督站等下属机构，全面负责辖区内建设工程施工安全监督检查工作。

2.强化政府对安全生产责任主体的监督职能

第一，强化政府对建设单位的监督职能，督促其履行建设单位安全生产责任的要求。安监站对建设单位行为是否符合国家相关法律、法规和强制标准进行检查；有责任要求建设单位提交各类符合国家规定的手续、文件及资料；对建设单位依法对工程建设活动履行业主职责的情况进行监督；督促建设单位组织协调其它责任主体进行安全生产、文明施工工作；督促建设单位向施工单位拨付安全生产文明施工措施费等。

第二，强化政府对监理单位的监督职能，督促其履行监理单位安全生产责任的要求。监理单位应对建设工程安全生产承担监理责任，安监站将对安全文明施工监理体系和制度的建设情况进行检查；监督并督促监理单位按照法律、法规和工程建设强制性标准对施工现场实施监理等。

第三，强化政府对施工单位的监督职能，督促其履行施工单位安全生产责任的要求。安监站对施工单位提出明确责任要求：施工单位须严格执行相关法律、法规和强制性标准，保护施工现场环境质量，并对施工人员健康和生命安全负责；施工单位应对施工人员进行安全文明施工教育培训，为施工人员提供符合标准的生活、生产条件；及时纠正施工现场违章作业行为和损害公共利益的行为，及时排除施工安全事故隐患等。

第五章 双流区强化施工安全政府监管方式的分析

1 .强化责任主体行为监管

根据安全监管制度的规定，施工安全监管工作由行为监管、实体防护监管和文明施工监管三块组成。其中，对建设单位、监理单位和施工单位的行为监管是施工安全监管工作的核心。安监站不断强化施工过程中对三方责任主体安全生产责任安全生产行为的监督与检查。

1.1 项目经理和安全员压证制度

项目经理是指取得相应注册执业资格，由企业法定代表人授权，负责具体工程项目管理的人员。项目经理压证制度，即是在建设项目招投标过程中，中标人必须提供与项目参加投标时其标书文件上注明的项目经理的职业资格证书原件后才能签订建设项目合同，需到合同标的的主体工程完工后才能将证件退回。

安全员即专职安全生产管理人员，是指在企业专职从事安全生产管理工作的人员，包括企业安全生产管理机构的人员和工程项目专职从事安全生产管理工作的人员。安全员压证制度，就是在安全生产条件自查合格后，专职安全生产管理人员须持其《安全生产考核合格证书》和《建设企事业单位专业管理人员岗位培训合格证书》原件及一张一寸彩照办理押证并换发胸牌，带工程完工且符合安全生产要求后，凭押证凭条退还《安全生产考核合格证书》及《岗位培训合格证书》。

1.2 “一师两员”制度

“一师两员”管理制度要求工程规模在5000平方米以上的建设项目，每个项目部必须配备1名专职安全工程师，每50名工人须设置1名专职安全生产管理人员，每10名施工人员设置1名安全生产协管员。其中，专职安全工程师应组织制定该建设项目安全管理相关制度和各类安全应急预案，并组织安全培训和演练，全面负责建设项目安全生产工作，组织相关人员对施工现场安全工作进行督察和改进，并及时将项目情况向上级行政部门上报。专职安全员协助安全工程师并负责项目安全管理的具体工作，包括施工现场警示标牌的布置、项目安全技术的交底、安全生产工作的检查、劳保用品的质检等工作均是其分内事务。安全协管员则主要负责管理自身所辖班组内全部安全生产工作，其职责包括组织安全生产教育、落实现场消防安全管理、制止违章作业行为等。

1.3 安全监理任命制度

为了保证建设工程施工项目的安全生产，每个建设项目都必须配备安全监理单位，以提供解决服务工程问题的知识和技术支持。双流县在安全监理管理工作上，实行安全监理任命制。建设项目总监理工程师由监理单位法定代表人任命，并书面授权。总监理工程师拥有较为广泛的权力，在设备材料的供应，施工计划、施工措施的审批，施工人员和管理人员的撤换等问题上都有着管理权。此外，总监理工程师是工程监理全部工作的负责人，对内向监理单位负责，对外向项目业主负责，保证权责一致。

2 .实行差别化监管

1.对施工企业的差别化管理

安监站根据《双流区房屋建筑和市政基础设施工程安全文明施工差异化管理制度（暂行）》对施工企业进行差别化管理。在具体操作方法上，双流县安监站根据工程安全文明施工实际状况和施工企业过往业绩进行工程类别划分，其划分档次分为A类、B类、C类三梯度。

A类工程即是在施工过程中具有完善的安全管理体系，安全文明施工措施到位，各方责任主体履职表现良好，规范性文件执行有力，且在上一季度及过往业绩上表现良好的施工企业的在建工程。针对A类工程，安监站实行的监管办法是依据施工进度进行阶段安全检查和评价。

C类工程是在施工过程中安全管理体系不完善，安全文明施工措施不到位，各方责任主体履职较差，规范性文件执行不力，或其施工单位业绩不良，在上一季度的工作中曾受到建设行政主管部门处罚的在建工程。针对C类工程，安监站将予以重点监督。除依据施工进度进行阶段安全检查和评价外，增加随机突击性检查，加大监管力度。

B类工程则是经监督机构监督检查后，其评价结果既不属于A类，又不属于C类工程的工程。或是，新报监、通过开工条件勘验的工程。针对B类工程，安监站在对其的监督上，除依据施工进度进行阶段安全检查和评价外，增加一定数量的随机抽查。

2.土建与机电分专业监管

    安监站在对建筑工地的施工安全政府监管中，除了常规的施工作业行为监管，还按照专业的不同，将监督组分为土建专业监督员和机电专业监督员，进行专业化监管。

    土建专业监管脚手架工程、基坑支护、模板工程、“三宝”“四口”“五临边”防护。扣件式钢管脚手架是为建筑施工搭设的、承受荷载的由扣件和钢管等构成的脚手架与支撑架。建筑基坑是为进行建（构）筑物基础、地下建（构）筑物的施工所开挖的地面以下空间。模板是由面板、支架和连接件三部分系统组成的体系。“三宝”系指安全帽、安全带和安全网，“四口”系指通道口、预留洞口、楼梯口、电梯井口，“五临边”指基坑周边、尚未安装栏杆或栏板的阳台、料台与挑平台周边、雨篷与挑檐边、无外脚手架的屋面与楼层周边及水箱与水塔周边等处。此外，土建专业监管组要求施工单位加强对进入施工现场的施工原材料的安全抽检，对检测不合格的材料禁用，并对采用劣质建材的施工单位进行严惩。

    机电专业监管施工用电、施工机具、物料提升机、施工电梯、塔吊和起重吊装。施工用电是施工现场临时用电工程中的电源中性点直接接地的220V/380V三相四线制低压电力系统的设计、安装、使用、维修和拆除。施工机具是物料提升机是以卷扬机为动力、吊笼沿导轨垂直运行的施工运输机械的设计、制作、安装、拆除和使用。施工电梯是齿轮齿条式、钢丝绳式人货两用施工升降机。塔式起重机是建筑工地上最常用的一种起重设备，以一节一节的接长（高）（简称“标准节”），用来吊施工用的钢筋、木楞、混凝土、钢管等施工的原材料。起重吊装是利用各种吊装机具将设备、工件、器具、材料等吊起，使其发生位置变化的作业过程。机电专业监管是一项技术性和专业性要求极高的工作。随着社会科技的发展，建筑新工艺、新材料也不断变革更新，随之而来的是建筑工程中机电设备安装施工负责程度的提升。

第六章 双流区强化施工安全政府监管程序的分析

1.全过程监管与阶段性监管相结合

全过程监管是对建筑工程安全监管的主要工作理念。安监站主要从纵向和横向两个方面落实了全过程监管工作，有效实现了双流县施工安全政府监管的全面性与针对性。

在纵向全线监管工作上，安监站编制出针对建设工程施工安全的监督检查流程，从施工前的安全监督备案及开工条件审查，到施工过程中的安全监督检查与评价，再到工程完工后的单位工程安全综合评价与施工单位业绩上册、归档，均一一列入部门监管的范围之内。这一监督检查流程涉及到建筑单位、监理单位以及施工单位在建设工程施工过程中的全部活动与行为，是一个完整的、严密的安全监管程序。

在横向全面监管工作上，安监站针对建设工程相关人员、施工材料、机械设备、工地管理方法以及施工环境进行全覆盖的监督与检查。其中，针对相关人员的监管包括了对项目领导、专业安全管理人员、建设工人等人员的行为进行监督，及时制止并纠正不安全行为；以及对相关人员的安全意识和防范措施的培养与教育。安监站主要考察了责任主体对安全生产法律法规及强制性标准的落实情况、建设项目施工安全管理机构的设置情况、施工方案与安全监控办法的制定与实施情况以及安全生产教育培训工作的开展情况等等。

2.设定施工安全监管时限

为了切实提高政府安全监管工作效率，增强政府安全监管工作透明度，双流县建设行政主管部门对关系政府监管实效、关系建筑企业利益、关系工程项目进度的部分政府监管工作项目采取强制限定工作时限的工作制度。

在开工条件勘验审查阶段，对安监站在收到勘验申请后的工作处理时限为3个工作日，强制要求安监站在3个工作日内派出监督员到施工现场进行勘验。

在建设施工阶段，施工单位须组织建设单位、监理单位及施工单位安全管理部门，在建设工程进行到指定进度时，根据有关规范、标准、规程等要求，组织进行工程项目阶段性施工安全自检自评。凡是在建设工程施工现场使用的起重机械设备和整体提升脚手架、模板等自升式架设设施在法定检测机构检测合格后，须在30个工作日内，持有关资料到县安监站进行登记。

第 七章 结论与展望

1.主要结论

从双流区强化施工安全政府监管的工作举措中可以得出，地方政府在提高施工安全监管效能及减少施工安全事故发生的工作上，是需要循序渐进的。强化施工安全政府监管是一项系统的工程，需要从多方面共同入手加以改革完善。笔者认为，地方政府在强化施工安全监管工作中应该坚持“理顺监管职能、创新监管方式、健全监管程序”这一总战略。具体而言，一是要理顺安全监管部门之间的关系，明确政府在施工安全监管工作中的角色定位，推进政府安全管理职能向安全监督职能和安全服务职能的转变；二是要采用多手段、信息化、服务型的监管方式，加强对三方责任主体的行为监管，实行差别化监管和针对重大危险源的专项监管；三是要进一步优化施工安全政府监管程序，实现全过程监管和阶段性监管的有机结合，建立健全法律法规体系以保证监管程序的合法性和强制性。

2 .研究展望

随着科学技术的不断更新、经济的愈加发达和社会体系的逐渐完善，施工安全政府监管工作应该是无止境的。鉴于笔者专业知识和学术水平有限，论文尚存不足，还有许多点、面有待进一步的深入研究。其一，由于受到现实条件的限制，笔者对政府安全监管组织机构及其关系职责的介绍比较简略，有待其它研究进行补充；其二，服务型监管方式本身就是一个较新的提法，其本质、核心和实现手段都还值得其它学者展开深入研究；其三，就建立健全法律法规体系而言，还需要法律界专业学者进行进一步的考察与探讨。

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