新形势下卷烟零售许可申请排队轮候制度的探索

新形势下卷烟零售许可申请排队轮候制度的探索

曾琰何镇涛

广东省烟草专卖局

封开县烟草专卖局

摘　　要：烟草制品是国家立法管理的特殊商品，依法由国家实行生产、销售、进出口的专卖管理。“总量控制、稍紧平衡，增速合理、贵在持续”的调控方针，是新形势下确保行业高质量发展的重要依据和原则。近年来，随着市场经济发展，人民生活水平提高，市场主体申请办证意愿越显强烈，但烟草零售许可需依法实行合理布局，保持零售户数量总体稳定，防止大起大落、增速过快，维护良好市场经营秩序。针对新形势下行政许可准入面临的问题，依托烟草行业数字化转型与排队轮候制度相结合的新思路，以排队轮候制度的总体介绍以及广东现实情况、实践应用案例、配套措施和成效评价分析等，全面梳理阐述排队轮候制度对有效化解市场主体申请办证意愿强烈与保持零售许可数量总体稳定的矛盾所发挥的积极作用，更加规范行政许可过程，更好推动卷烟零售许可准入公平公正、稳定有序地发展。

关键词：排队轮候制度；市场主体准入；公平公正；提升服务；实践探索

受国家经济、行业政策等因素影响，近年来广东卷烟零售许可证的申请需求呈快速上升趋势，尤其是2018年至2020年的三年时间，广东发证总量从2018年底33万户左右增加到2020年底40万户左右，年平均增长率达到10%。2021年实行数量调控以后，总体稳定。鉴于烟草制品作为管制类商品，其生产、销售必须依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度，无论是从《中华人民共和国烟草专卖法 》、《烟草专卖许可证管理办法》、《烟草专卖许可证管理办法实施细则》等法律法规要求，还是从控烟形势、保护青少年健康、建设文明吸烟环境等要求，以及国务院公布的市场准入负面清单目录规定，烟草的行政许可一直属于限制类准入范畴。因此，烟草零售许可需依据烟草法律法规有关规定，坚持卷烟零售点的合理布局，保持零售点数量总体稳定，防止无序扩张，并在公平公正的原则下依法准入。

此外，受卷烟零售点合理布局规定及市场单元数量调控的影响，当申请人申请地址所在的市场单元达到规划数量上限时，该市场单元内不再核发新的烟草专卖零售许可证，发证机关需遵循“退一进一”原则，待该市场单元出现新的办理名额后，再根据申请人提出申请时间的先后顺序进行分配。因市场单元内零售户退出时间的不确定性，若以申请人先到先得的粗放方式获取许可资格，一方面极易引发无序竞争、中介高价代办、非法转让等问题。另一方面受激发市场主体活力、支持市场主体发展等宽松准入政策的影响，烟草行政机关若不采取积极的措施，以更加公平有效的方式疏解社会强烈的领证需求[1]，极易受到公众的质疑和不满，认为烟草行政机关懒政、行政不作为、暗箱操作、滥用行政裁量权等问题，严重影响烟草行政机关的公信力和权威。

面对上述问题，如何在新形势新要求下做到既保持烟草零售许可证数量总体稳定，又做到公平有序许可准入，满足市场需求及群众愿望，广东省局通过运用排队轮候制度并结合一系列的配套措施进行了深入探索，取得了一定的成效。

1排队轮候制度的概述

1.1排队轮候制度的引入依据

“轮候制”最早起源于新加坡。在我国，“轮候制”也被广泛运用到《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》、《公共租赁住房管理办法》等法律法规中，可以看出“轮候制”的使用具有平等保护人民的合法权益，节约有限的社会资源、提高执行效率等作用。在此列举两个事例进行说明：

第一个事例：根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》的第二十六条规定，对已被人民法院查封、扣押、冻结的财产，其他人民法院可以进行轮候查封、扣押、冻结。轮候查封就是对其他人民法院已经查封的财产，执行法院依次按时间先后在登记机关进行登记，或者在该其他人民法院进行记载，排队等候，查封依法解除后，在先的轮候查封自动转化为正式查封的制度[2]。轮候查封制度的实行对于确保人民法院之间查封处置财产的有序衔接，防止债务人转移财产规避执行，维护轮候查封债权人合法权益具有重要作用[3]。

第二个事例：根据《公共租赁住房管理办法》的第十条规定，对登记为轮候对象的申请人，应当在轮候期内安排公共租赁住房，公共租赁住房轮候期应当根据本地区经济发展水平和公共租赁住房需求合理确定，并向社会公布，轮候期一般不超过5年。公共租赁用房的“轮候制”是一种对保障性住房申请人先行进行资格审核和准入的制度，并根据通过审核符合保障性住房资质要求的人员信息建立数据库，而后再根据保障性住房建设进度对已通过审核的申请人先后次序分配保障性住房或购买资质的管理制度[4]，该制度的实行能有效保障公共租赁住房的公平分配和动态管理。

从上述两个事例涉及的规章制度在“轮候制”中的运用，我们能得到以下启发：符合轮候条件的才能提出轮候申请；轮候是必须公平公开公正的，轮候对象需要向社会公示；轮候期限是有限的，并不是无限期的，达到一定的期限后，需要复核资格，避免浪费轮候指标；行政机关需要对轮候对象的资格进行复审；遵循服务社会的原则，轮候有优先豁免的情形。对此，笔者认为烟草零售许可申请属于有数量限制的行政许可，引用排队轮候制度具有较好的实践应用价值及可行性。

1.2排队轮候制度的概念

此处的排队轮候制度是基于烟草专卖相关法律法规及卷烟零售点合理布局等依据进行制定，其中卷烟零售点合理布局提及的市场单元规划数量是指根据市场单元内的人口、经济、面积等因素测算出的市场单元卷烟零售点合理设置数量，并要求市场单元内的烟草专卖零售许可证核发数量原则上不能超过规划数量。

因此，排队轮候制度是指数量调控的市场单元内的卷烟零售点数量达到规划数量上限时，该市场单元内不再核发新的烟草专卖零售许可证，发证机关遵循“退一进一”原则，根据申请办证的先后顺序进行分配办理名额的管理制度。

1.3排队轮候制度的基本原则

排队轮候制度须遵循依法依规、公平公正、服务社会、“退一进一”的基本原则。依法依规是指排队轮候制度必须依照《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国烟草专卖法 》、《烟草专卖许可证管理办法》、《烟草专卖许可证管理办法实施细则》等法律法规、规章、规范性文件执行；公平公正是指符合轮候条件的申请人均有平等机会在自愿的前提下提出排队轮候申请，并且轮候过程按统一规则分配名额，保证名额分配的客观公平。同时，排队轮候的相关信息同步向社会进行公示；服务社会首先是向社会公众提供申请烟草零售许可轮候的服务，给申请人提供合法轮候的渠道，其次还应履行烟草社会责任，对符合相关条件的社会弱势群体提供政策优惠或政策照顾，适当放宽准入或豁免；“退一进一”是指当市场单元规划户数达到上限后，申请人的新办申请将按申请时间的先后顺序转入排队轮候，待市场单元有名额后，再根据排队受理的先后顺序进行办理。

1.4排队轮候制度应用的必要性

1.4.1 卷烟零售许可申领的发展趋势及存在问题

　　近年来，市场主体领证需求呈逐年上升趋势，广东全省卷烟零售许可证总量由2018年底到2022年底，净增长约7万户左右，增幅21.24%。保持零售户数量稳定是维护良好市场秩序的基础，在卷烟生产计划总量相对固定的前提下，烟草零售许可总量的不断增加将会影响零售户之间的非合理性竞争，加大卷烟供需矛盾，降低服务质量，增加管理成本等问题。因此，控制零售许可证数量过快增长、保持合理稳定是当前烟草零售市场准入的一个主要目标。

1.4.2 排队轮候制度应用的意义

一是保证有限资源的公平分配。遵循“退一进一”原则有利于平衡有限的许可资源，确保公平分配。二是便于办证机关实现动态管理。办证机关能根据排队轮候的情况及时掌握许可申请动态，维护轮候秩序，防止无序竞争，避免许可证数量增速过快。三是健全零售许可全生命周期。增加准入前轮候周期，促进许可管理进退有序，合理循环，有利于许可证管理的可持续发展。四是有效防范廉政风险。通过排队轮候系统按顺序自动派号的方式，可杜绝行政许可过程中的不规范性和人为随意性，确保依法依规行使行政裁量权。五是推动政务信息公开。通过多渠道定期向社会公众公开公示排队轮候进度和结果、市场单元规划存量等信息，以公开促服务，保障公众的知情权，不断提高烟草行政机关公信力[1]。

1.5 排队轮候制度与市场准入的关系

1.5.1 排队轮候制度与公平准入的适应

从管理实质上看，对于烟草零售许可这种有限的许可资源，排队轮候制度能体现出有序、公平、公正分配资源的积极性，让群众平等地享受权利，突出公正监管，营造开放透明、公平竞争的卷烟经营市场环境，确保烟草零售许可证生命周期的有序循环，不但促进市场活力，更有助于推动建设更加公平、透明、高效的烟草零售市场经济体系，更是烟草行政机关主动作为，提升行政服务水平的有效举措。

1.5.2 排队轮候制度与卷烟零售点合理布局的适应

烟草零售点合理布局对市场单元内卷烟零售点合理容量进行数量控制，即根据不同的市场单元分别设立零售点数量上限。若以市场单元合理容量达到上限为由不接受办证申请的“一刀切”做法，则存在简单粗放、过度管控及存在权利寻租空间等问题，显然公众不认可、不接受。但若随机释放许可名额，以先到先得或抽签摇号等方式获取许可资格，极易导致暗箱操作、无序竞争、中介高价代办、非法转让等问题。而采取排队轮候制度，则可以规范合理的将市场单元合理容量予以有序释放。申请人可根据自身意愿提出排队轮候的需求，等待“退一进一”的机会，待有名额释放时，发证机关将以申请受理时间的先后顺序审批发放烟草专卖零售许可证，确保分配过程严格规范、公平公正，切实保障申请人的权益。此外，排队轮候情况能一定程度体现出当前卷烟零售点合理布局规划的适用性、合理性、科学性，并为下一次合理布局规划调整提供重要的参考依据。

2排队轮候制度的实践探索

2.1 广东卷烟零售许可申请轮候的总体情况

广东作为经济大省，改革的先行省，市场经济活跃，市场主体卷烟经营的需求很强，尤其是经济发达地区、珠三角地区等，卷烟经营的需求更为强烈。随着市场经济好转及合理布局市场单元容量调控等因素影响，广东卷烟零售许可申请排队轮候人数呈上升趋势，2021年底排队轮候数量是2户左右，2022年底排队轮候数量3户左右，2023年6月是4万户左右，占全省许可证总量的10.9%。其中经济发达地区排队轮候数量占到总排队数量的60.12%。领证压力异常突出，有序疏导轮候压力，缩短轮候时间，满足群众需求，做好服务已成为广东烟草零售许可管理的重要任务。

2.2 市场单元内排队轮候的具体实施

2.2.1排队轮候系统概述

2021年，为有效实施烟草制品零售点合理布局规定，严格规范轮候流程，坚持公平、公开、公正的原则，广东省局在行业专卖管理信息系统开发并上线了烟草零售点合理布局智能排队轮候系统（以下简称“轮候系统”），通过基础市场单元维护、三级名额审批、单元智能匹配等系列标准程序，实现了从自动纳入排队到按市场单元空缺分配名额的排队轮候全流程的规范化、数字化管理。

2.2.2排队轮候系统运行原理

一是精准维护市场单元。市场单元的准确维护是“轮候系统”规范实施过程中重要且必须的前提和基础。首先，系统内市场单元的划分要严格按照零售许可审批机关对外公布的合理布局规定的最小市场单元数量、名称和区域范围为依据。其次，由证件管理人员将具体市场单元逐一维护到排队轮候系统中，具体可以精细到街道社区。最后，当申请人网上提交申请时，系统可根据申请地址，智能识别相应的市场单元，使申请地址与对应的市场单位进行自动匹配。

图1：市场单元维护流程

二是规范分配市场单元办证名额。各审批机关以年度为周期进行测评后确定辖区各市场单元的办证名额分配数量。市场单元内的办证名额数量确定后将被“轮候系统”锁定，审批机关不能随意更改调整，以确保办证名额分配的公正、规范、有序。

三是智能化管理轮候过程。首先，“轮候系统”根据申请信息，智能匹配经营地址所属市场单元，并自行判断该市场单元是否有发证名额。其次，对有名额的市场单元，系统正常开启新办流程，对无名额的市场单元，待作出不予许可决定程序后，系统会提示证件管理员向申请人发送将转入排队轮候阶段的信息，告知其当前市场单元布局满额并征求申请人是否自愿加入排队轮候。最后，由申请人自行选择是否参与排队轮候，参与的申请人将会收到已被纳入排队轮候序列登记的确认信息。当有新的名额腾空，系统则另行发送到号提醒，通知申请人可以开启正常新办流程。对于申请人主动放弃，不参与轮候的，系统会提醒证件管理员取消排队轮候操作。以上全流程、各环节均由系统进行识别、判断、提醒，保证了许可受理及进入排队轮候过程的合法性、规范性及严谨性（具体流程如下图）。

图2：排队轮候流程图

2.2.3助力推动乡村振兴

排队轮候制度在贯彻落实国家乡村振兴战略，积极助力乡村振兴农网建设上发挥积极作用。主要做法是以国家统计局公布的城网农网划分标准，对最小市场单元及该单元内的排队轮候申请进行城市和农村性质归属划分，单独实行城网农网排队轮候政策。

该政策按照不同区域、不同性质、不同需求进行科学划分、分别轮候。一是使布局规划更科学合理。把市场单元分为城网和农网，适度收紧城网布局总量，调增农网布局数量，并配合乡村振兴优惠政策，激发市场主体到农网区域经营的兴趣，避免农网市场资源闲置。二是分类疏导减缓压力。疏通城网轮候堵塞，减轻城网排队轮候压力，缩短轮候等待时间，提升服务质量。三是有序引导激发市场活力。引导排队位置较后或轮候等待时间较长的申请人往农网市场经营，拓展农村消费，激活乡村市场，推动农网发展。通过实施城网农网排队轮候政策，乡村布局由2021年的72000户增加到目前的86000户。

2.3排队轮候系统的配套措施

　　若单一的实行排队轮候，并不能有效发挥排队轮候制度对促进零售许可证管理进退有序循环的积极效果。实践证明，配以相关的辅助措施，能进一步激发和扩展轮候制度应用成效，保证排队轮候制度更加严格规范、准入退出合理循环、政务服务更加优质。

2.3.1预勘探信息化工具

“远程预勘探工具”（以下简称“预勘探”）是基于微信开发的一款小程序，既可以方便、快捷、高效地协助排队轮候客户完成经营场所现场勘验的相关流程，又可以在线得到勘验人员对经营场所的预勘验意见和相关指导，借助互联网的便利，利用“身份认证+视频会议+电子地图+电子围栏+在线笔录+电子签名”等技术，客户无需下载其他APP或介质，只需通过微信手机客户端与勘验人员视频连线即可完成在线勘验环节，申请人可在微信小程序进行预勘验的预约，预约成功后，勘验人员会通知申请人在约定的时间和地点使用“预勘探”进行在线视频通话，在视频通话过程中，双方能在“预勘探”程序看到经营场所定位、经营场所周边的卷烟零售点位置、中小学校位置等信息，勘验人员会通过位置信息判断，告知申请人是否符合零售许可的核发条件，勘验完毕后，申请人可在程序上进行电子签名确认，后续也能在程序上查询勘验结果。

“预勘探”作为排队轮候的前置服务措施，与排队轮候制度的配套使用，既较好地解决排队轮候疏通慢、申请人无效等待等问题，又优化了工作流程，提高工作效能及行政服务水平。一是提前分析预判，促进了申请与轮候的有序衔接，申请人可通过“预勘探”的前置服务了解经营地址符合准入条件后才选择申请排队轮候，减少申请人的无效等待，避免发生政务矛盾。二是规范了勘验人员的行为标准，使勘验标准统一、易裁量，也使勘验人员的服务更加公开、透明。三是提高政务工作效率及服务质量。利用远程图像传输、电子地图定位技术对申请人的经营地进行“预勘探”，节约了传统往返勘验现场的时间成本、行政成本，实现了经办人员“零跑动”，提高了工作效率，及时高效地为群众提供优质服务。

2.3.2排队轮候到号信息实时推送

　　“轮候系统”根据进入排队轮候池的申请，在轮候全过程及时推送各环节信息。首先轮候信息分为派号信息、变号信息、到号信息三种。前期，进入排队池的首次发送派号信息；中期，在排队过程中根据排队办理进度变化情况，发送进度变号信息；后期，对到号的申请发送通知申请人前来办理的信息。其次，在排队过程中，申请人也可以通过电话查询、现场查阅等方式了解排队轮候实时变动情况。最后，对于特殊情形的，系统启动自动提醒，由人工判断后实施。例如：申请人的经营地址周边突然新建了中小学校、幼儿园等场所的，“预勘探”系统的智慧地图功能将自动完成数据更新，并进行预警提醒。证件管理员可根据预警提醒并结合勘验人员实地走访的勘验结果，综合判断后实施处理。

2.3.3创新监管措施动态清理

严格后续监管是排队轮候制度实施的加速器，起到加快提升轮候处理效率的作用。后续监管中，除了日常对“空壳户”、“无效户”清理、违法违规户取消经营资格等措施外，还可通过制定烟草零售主体社会信用监管记分管理办法，尝试以信用监管措施对烟草专卖零售主体实施后续监管动态清理。

　目前在广东省局下属的广州市局先行探索尝试。这种新型的许可后续监管方式，与排队轮候制度配套应用在市场退出方面发挥了积极的作用。一是加快烟草零售许可的退出，腾出市场单元内发证数量空间，解决准入慢、退出堵的瓶颈问题，切实畅通许可证进退循环渠道。二是提高了市场主体诚实守信、守法经营的意识，违法违规经营行为明显减少，卷烟市场环境进一步优化。三是强化了联合监管的作用。各职能部门间的信用信息互通共享，推动失信联合惩戒，增强了监管合力。广东省局已与省政府对接信用信息监管数据系统，逐步实现各职能部门间信用信息数据的共享调用。

2.3.4优化服务评价与政务公开

排队轮候系统实现了与各级政务窗口终端机的对接，实现排队轮候数据实时同步更新。同时，各级零售许可审批机关每周均通过行业外网、行政窗口公示栏等多种渠道进行公示公开排队轮候信息，让申请人能及时了解各个市场单元的轮候情况。此外，申请人也可选择电话查询、政务窗口现场查询等方式自主获取轮候信息。

自2021年排队轮候制度实施以来，全省各地市此项考核指标满分率逐年上升，据“广东政务服务网-好差评榜”统计，自2021年全省实施排队轮候措施以来，各级烟草部门政务服务好差评评分（评分最高分为10分）平均值分别为2021年9.82分，2022年为9.93分，2023年上半年为9.99分，服务评价分数逐步提升。

2.4排队轮候系统实施成效

2.4.1专卖执法风险显著下降

行政许可事关群众切身利益，是一线专卖执法的“主阵地”，自排队轮候制度系统实施后，全面消除了行政许可方面各种人为的操作空间和隐患，专卖执法风险显著降低，同时专卖行政许可投诉率极大下降，专卖队伍廉洁形象进一步加强，群众满意率进一步提高。

2.4.2行业内外满意度大幅提升

公平、公正、公开的排队轮候政策得到社会公众的普遍认可和接受。排队轮候系统上线后，一是在技术层面完全消除了线下人工登记排队繁琐、易出错的问题，也防止了中介高价代办等各类损害群众利益的事情发生。二是行政工作效率得到明显提升，减轻了一线办证人员的工作量，杜绝人为工作失误。三是廉洁风险得到有效防控，排队轮候的实施成效也得到各基层单位一致认可和支持，轮候过程的公开透明也保障了群众的知情权，得到了公众理解和普遍好评。2021年至今，涉及烟草零售许可方面的投诉量占比逐年下降，2021年为31%、2022年为12%。

3排队轮候制度优化方向

3.1优化方向

下一步，我们将根据排队轮候制度实践应用存在的不足加以改进和完善，进一步提升该制度的应用成效。主要有以下几个方面的优化提升。

3.1.1预勘探工具精准化

目前排队轮候系统配套的预勘探工具已实现全部功能，接下来将精准优化互联网通信技术、电子地图定位精准度、预勘探系统勘验流程等功能模块，提高勘验效率，并对各类风险进行防范预警。

3.1.2 特殊群体排队轮候标准化

目前排队轮候系统设置特殊群体新办，符合当地卷烟零售点合理布局规定属于政策照顾情形且符合一定条件的特殊群体可以优先办理。但在实际管理中出现特殊群体“扩大化”的现象，挤兑正常的许可办证需求和空间，也给不法分子提供了办证漏洞。为此，设想对特殊群体以“控总量、分类别、分层次”的原则纳入排队轮候，设置“特殊群体”轮候序列。

4结语

随着国家法治建设不断推进，国家治理理念和法治价值不断更新，烟草零售许可申请排队轮候制度始终遵循依法依规、公平公正、服务群众的原则，并兼顾社会效益与经济效益，体现烟草社会责任，与国家发展理念保持一致。下一步，我们将深化排队轮候制度的实践和应用，进一步规范行政许可的实施，提升烟草政务服务管理的水平和能力，更好地服务群众、为群众办实事，让群众有更多的获得感。

参考文献

[1]于馨洁.新时代背景下“放管服”改革下的行政许可制度探析[J]. 经济师,2021(12).

[2]姚宝华.轮候查封疏议[J].《法律适用》,2022(8).

[3]李海泳.关于我国轮候查封制度的思考[J]. 经济研究导刊,2011(11).

[4]刘雁妮.公共租赁住房配租制度研究[J].经济与管理科学,2017(03).

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