基于全域土地综合整治视角下的镇村国土空间集成规划编制方法探索——以江门市新会区大鳌镇为例

基于全域土地综合整治视角下的镇村国土空间集成规划编制方法探索——以江门市新会区大鳌镇为例

刘水成

广东国地规划科技股份有限公司 510650

摘要：2023年以来，广东省全面制定和实施“百县千镇万村高质量发展工程”，本文以江门市新会区大鳌镇为例，研究新形势下全域土地综合整治与镇村集成规划的融合关系，探索以全域土地综合整治的视角编制镇村集成规划，强化乡镇联城带村的节点功能，增强综合服务功能，进一步优化存量发展空间、畅通经济循环，整体提升大鳌镇的新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化水平。

关键词：全域土地综合整治；镇村国土空间集成规划；镇级国土空间规划

1 政策背景

为贯彻落实党的二十大精神和省委、省政府的重要工作部署，充分发挥国土空间规划对乡村振兴的服务支撑作用，助力“百县千镇万村高质量发展工程”促进城乡区域协调发展，镇村集成规划由此应运而生。2023年8月，广东省自然资源厅印发了《广东省自然资源厅关于推进镇村国土空间规划编制实施工作的通知（征求意见稿）》，大鳌镇作为镇村联动、详细规划深度的镇级国土空间总体规划编制试点和省级全域土地综合整治试点，其主要任务是落实省委关于“统筹做好乡村布局规划、精准做好乡村建设规划、科学做好乡村风貌规划”工作部署，用好用活自然资源部关于盘活农村存量建设用地、用好村内空闲地等相关政策精神，探索符合大鳌镇实际情况的乡村存量建设空间按需腾挪、有序流动的空间保障机制，根据“百县千镇万村高质量发展工程”深入实施和上位国土空间规划，充分考虑村庄分类和发展需求，按需务实推进村庄规划优化提升。

1.1镇村集成与全域土地综合整治的关系

镇村集成规划是镇级国土空间规划和村庄规划的集合体，是乡镇及村庄地区的总体规划。全域土地综合整治是以镇级为单位的乡镇地区的专项规划，是镇村集成规划的重要组成部分。一方面镇村集成规划将全面落实全域土地综合整治的项目予以法定化，另一方面全域土地综合整治的实施，为镇村集成规划解决了建设用地低效问题，为重点项目落地提供了用地保障，促进了土地集聚利用，二者是相互促进，相辅相成的关系。

1.2镇村集成与其他规划的融合衔接

（1）与在编镇级国土空间的融合。镇村集成规划需融合在编镇级国土空间规划确定的发展规模和发展方向，协调区域范围内的国土空间保护、开发、利用、修复做的全局性安排，实现社会经济发展目标­­­­­，镇村集成规划可全面替代镇级国土空间规划。

（2）与在编村庄规划的融合。镇村集成规划需融合乡村地区的详细规划（即村庄规划），开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许证、进行各项建设等的法定依据，镇村集成规划可全面替代村庄规划。

（3）与在编镇区详细规划的衔接：镇村集成规划需合理确定部分建设地区的土地性质和强度控制指标等规划要求，开展国土空间开发保护活动，实施国土空间用途管制，但镇村集成规划不可完全替代详细规划。

2 现存规划问题与镇村集成规划优势

2.1现存规划问题

（1）国空过渡时期，缺乏指导性

在国土空间规划过渡时期，国土空间规划尚处于编制或修订阶段，尚未形成具体有效的指导性文件，这使得村庄规划缺乏上位规划指引的情况下，难以有针对性的发展和布局。

（2）规划传导不强，缺乏实施性

乡镇是我国最基本的行政和经济单元，既是县域发展的重要基础，也是乡村振兴的重要节点。乡镇国土空间规划为“五级”总体规划的最末级，纵向承接市县级国土空间规划，横向传导村庄规划等详细规划，但由于编制内容繁琐，涉及政策众多，同时缺乏与详细规划的有机衔接，导致规划落地实施性不强。

（3）注重个体发展，缺乏统筹性

传统的村庄规划往往侧重于单个村庄的建设和发展，缺乏对区域层面的统筹考虑，包括自然资源、公服配套以及产业发展等方面，这将会导致出现资源浪费、公共服务配套不均衡、产业发展不协同等问题。

（4）管控能力低下，缺乏全域性

传统乡镇总体规划较为重视镇区建设，在管控层面和范围上主要谋划、统筹建设空间的用地布局与建设安排，对于全域的管控能力低下，缺乏有效的规划管理手段，造成自然资源保护和监管的相对滞后。

2.2镇村集成规划的编制优势

（1）联动反馈，落实整治项目内容

国土空间规划通过目标、边界、规则等方式逐级向下传导，最终以村庄规划为抓手，指导全域土地综合整治。全域土地综合整治则通过落实农用地整治、建设用地整治、乡村生态保护修复、乡村历史文化保护四大整治任务，将整治内容反馈到镇村集成规划中，实现联动反馈效应。

镇村集成规划与相关规划的关系传导图

目前，《江门市新会区大鳌镇大鳌尾村等4个村全域土地综合整治试点实施方案》已获得广东省自然资源厅同意备案。该实施方案提出农用地整理、建设用地整治、乡村生态保护修复、乡村风貌提升四大类共13个项目，本次镇村集成规划将充分衔接该实施方案，把整治项目纳入到规划当中，保证整治项目的落地实施。

（2）统筹协同，促进规划衔接融合

在控规方面，2023年大鳌镇在《江门市国土空间总体规划（2021-2035年）》的指导下启动《江门市新会区大鳌镇新鳌公路地段（XH13-H、K）控制性详细规划（鳌兴路片区）》的调整和《江门市新会区大鳌镇新中公路产业集聚区（XH13-P）控制性详细规划》的编制。

在村规方面：大鳌镇镇内16条行政村村庄规划皆已编制村庄规划，实现村规全覆盖。从2022年起，为促进乡村振兴战略深入实施，大鳌镇计划对镇内16个村庄开展村规优化提升工作，着手组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，为乡村振兴各类开发建设活动提供空间支撑。

（3）绿色发展，拓展产业多元融合

结合大鳌镇良好的产业基础，重点发展水产养殖业、集装箱产业，预制菜产业，乡村旅游服务产业四大产业，通过本次镇村集成规划，引导产业空间布局，解决产业发展需求，保证产业项目落地实施。

3 广东镇村集成编制内容与方法

3.1编制内容

根据广东省自然资源厅《关于推进镇村国土空间规划编制实施工作的通知》（征求意见稿）文件的有关要求，以优化镇村空间布局为基础和核心，形成“1+N+X”的规划内容，“1”是全镇域用地布局规划“一张图”，“N”是若干个专项规划及其近期实施项目的空间集成，“X”是若干个自然村的深化设计。

3.2编制重点

（1）盘活农村存量建设用地，解决村庄建设无规模问题。本轮国土空间规划城镇开发边界外不再新增建设规模，广东省提出将村庄用地（203属性用地）打开，对未使用的建设流量规模进行合理腾挪，提高土地利用效率，探索镇村规划的编制模式，通过存量建设空间在镇域范围内合理按需腾挪，解决单个村庄建设规模有限，难以发展的难题。

（2）“存量规模流动”破解规划空间难题。镇村集成规划可以畅通城乡要素流动，为我省乡村振兴战略和“百县千镇万村高质量发展工程”的深入实施提供空间保障。一是在总量约束下的空间规模腾挪统筹，以不突破2020年第三次全国国土调查 (“三调”)现状村村庄建设用地规模的基础上，在村庄用地范围内未建设的空间可作为理论腾挪规模。二是探索存量识别与盘活利用路径，用全域综合整治思维制定切实可行规划方案，以全域空间优化、盘活、修复、提升为导向，坚持“全域规划、全域设计、全域整治”，对现有农用地进行整理、建设用地整理、生态修复等，通过全域全要素整治，畅通土地要素流动，探索存量识别与盘活利用路径。

3.2技术路线

镇村集成规划是基于乡镇国土空间规划和村庄规划，以全域土地综合整治为目的的联动规划，镇村规划与土地综合整治实施方案同步编制、充分衔接，强化镇域空间资源统筹利用，传导和落实县级国土空间总体规划刚性管控要求，镇村联动、以详细规划深度编制镇村规划。在不突破县级国土空间总体规划确定的城镇开发边界外村庄建设用地总量的前提下，将村庄用地范围内未建设空间进行腾挪，在镇域内统筹布局。以全域土地综合整治思维开展规划编制，识别低效、闲置的现状建设用地，提出盘活利用的路径建议。做深做实做细乡村调研，在建设空间腾挪、宅基地选址、补齐民生短板等方面充分尊重群众愿意，重点破解“户-宅”现状底数不清、村民建房合理需求难以确定等问题。

大鳌镇镇村集成规划技术路线

4江门市大鳌镇镇村集成规划编制探索

4.1大鳌镇现状概况

大鳌镇位于粤港澳大湾区西岸，中山市与江门市交界处，距广州75km，距珠海40km，距深圳95km，在广州1小时交通圈内，2024年6月份深中通道开通后，将进入深圳1小时生活圈。东临中山市横栏镇，西接新会区睦洲镇，南望珠海市斗门区，北近江海区外海镇，处在西江下游，距江门市中心城区10km。本次规划范围为大鳌镇的行政区范围，面积52.36平方公里，包括下辖的1个社区和16个村委会。

4.2现状底图底数摸查

本次镇村集成规划采用22年7月下发的2020变更库的同口径变更库为基础，采用基础测绘和地理国情监测成果补充基础数据,采用2000国家大地坐标系、1985国家高程基准作为空间定位基础，按照国土空间用地用海分类，形成本次的工作底图。

4.3全域空间发展需求

（1）潜力挖掘：一是通过203潜力挖掘可腾挪的建设用地规模为45.24公顷；二是通过对围堤20米范围外的建筑进行全清退腾挪，可清退腾挪的规模为22.03公顷；三是通过三清三拆及用地转换（原三调是虾苗厂的工业用地，调整成为设施农用地）等途径，整理出可拆除和腾挪的建设用地规模为20.50公顷。综合以上三种整理和腾挪的方法，整理出可用的总建设用地规模为87.77公顷。

（2）发展需求：通过与镇主要领导的座谈会及各村的规划调研，整理出全镇的发展规模需求为81.75公顷，其中产业用地规模需求为42.71公顷，宅基地的规模需求为28.64公顷，市政及其他的规模需求为10.4公顷，具体详细表格如下：

大鳌镇镇村集成规划用地需求统计表

4.4镇村集成规划方案

大鳌镇村集成规划通过对各村的存量建设规模挖掘与需求规模对比的差值，得出各村的规模缺口或者结余规模，使得规模结余较多的村庄自由流动到需要规模的村庄，以建设用地需求量为导向的建设用地统一规划布局，以规划促实施，以实施定规划，最终达到优化全域土地空间布局的目的。大鳌镇全镇的建设规模需求量为81.75公顷，通过潜力挖掘的规模为87.77公顷，剩余6.02公顷，剩余规模建议作为预留规模流量指标，用于满足未来的产业用地及公共服务设施建设需求，以增强镇村集成规划发展的弹性。

大鳌镇村集成规划土地利用方案

5结论与建议

结论：本次镇村集成规划通过发挥统筹协同作用，促进镇内各类规划的衔接融合，支撑协调村民建房、预制菜产业园、市政及公服设施配套等重大项目的落地实施，保证各类规划的顺利推进，并且为未来的发展预留规模，增强了规划的发展弹性，为广东省实施“百县千镇万村高质量发展工程”提供了大鳌样板。

建议：（1）以全域土地综合整治为抓手，通过实施各类建设用地整理项目，优化建设用地布局，统筹镇域范围内的“203”存量建设规模在镇域内自由流动，优先用于落实村庄规划和乡村振兴及产业用地发展需求。

（2）对已批控规、在编控规、在编村规进行全面梳理，结合与三区三线，明确详细规划单元，村庄规划单元，以重点项目落地为前提，编制控规解决有项目无规模问题；支持中心镇区高效集约发展，提高土地利用效率，实现空间集约、土地集约、规模集约。

（3）对试点实施方案质量好且属于省均衡性转移支付覆盖地区的试点进行编制经费补助。

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