从控规实施评估浅谈规划的自我检讨

从控规实施评估浅谈规划的自我检讨

曾昭科 陈磊

赣州市国土空间调查规划研究中心，江西省赣州市，314000

摘要：控规的弹性管控可能会有越来越多新的尝试，如何在程序上、技术上对控规动态维护进行有序管理将是未来需要面临的重要课题，建立有效的控规动态维护机制可降低廉政风险并避免整体规划的失控，一定程度上也可以形成市场—地块详细图则—分区控规—总体规划自下而上的反馈机制。基于此，文章展开分析，希望带来借鉴。

关键词：国土空间；控规；弹性管控

1绪论

详细规划作为国土空间开发保护、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可等进行各项建设的法定依据，具有权威性和法定性。赣州于2022年印发规划制定办法，构建了分区控规—地块详细图则的分层编制审批管理机制，对控规分层审批设立了分层的审议决策机构。2022年6月2日召开的市第六次规委会：为更好的衔接“三区三线”和国土空间总体规划最新要求，保障重大基础设施空间落位，同意对中心城区已批复控规开展实施评估，批复5年以上的必须评估，作为开展控规调整先决条件[1]。

2评估体系构建

确定采用定性分析与定量分析相结合的方式进行评估。以评估研究需求为导向，结合评估对象类型，有选择性的把握评估内容的侧重点。针对评估中无法进行量化的指标，采用分级评估的方法，将指标进行量化，转化为定量的评估结果。采用评估指标赋权重的方法，为控规实施评估指标权重提供参考依据。根据评估分析结果提出有效指导控规编制的评估结论[2]。

3+N+N，三级评估指标体系：包括外部环境适应性评估、控规实施一致性评估、程序有效性评估3个层次，共包含9个一级评估指标，27个二级评估指标，并根据各评估指标对控规修编的影响程度，采用德尔菲法（多人专家打分法）给予不同的评估权重值。

外部环境适应性评估：外部环境适应性对控规修编具有重大影响。主要从新形势新要求、重点建设项目等方面来评估，评估结果分三分层次“好（81-100）、中（61-80）、差（60以下）”。即适应外部环境，实施情况较好的判别为“好”；适应外部环境一般的，判别为“中”；无法适应外部环境的，判别为“差”。

控规实施情况评估：主要从发展目标、控制性内容、指导性内容和专项内容实施情况等方面来判断，分五个层次“极好（91-100）、好（81-90）、较好（71-80）、一般（61-70）、差（60以下）”。规划评价得分在91-100分之间，说明控规实施效果极好，规划对城市发展建设的控制与引导作用明显；规划评价得分在81-90分之间，说明控规实施效果好，规划制定的各项控制指标得以实现；得分在71-80分之间，说明控规对城市的发展建设具有较好的控制作用及指导意义；得分在61-70分之间，说明控规对控制指导城市建设的作用一般、不能很好地控制指导城市各项建设活动；得分在60分以下，说明控规实施效果差，规划制定的各项控制指标部分难以实现[3]。

程序有效性评估：主要从程序是否完整，程序是否合规等方面来判断，分三个层次“好（81-100）、中（61-80）、差（60以下）”。程序完整且合规的，判别为“好”；程序完整性及合规性方面略有偏差的，判别为“中”；程序缺失或不合规的，判别为“差”。

3技术路线

形成“综合分析-评估内容-评估结果”的评估技术路线。综合分析方面，包括控规内容、现状建设情况的分析以及案例借鉴。评估内容方面，评估从外部环境影响评估、控规实施一致性评估、程序有效性评估3个层面进行综合分析。其中：在外部环境评估方面，对重大项目影响和新形势新要求共2个一级指标展开评估分析。在控规实施一致性评估方面，从总体评估、专项评估、主要指标评估和指导性内容评估共4个一级指标进行评估分析。在程序有效性评估方面，从规划编制与审批程序评估、规划公示程序评估和地块调整程序评估。

规划实施成效：综合分析评判在控规指导下，用地保障、城市建设、服务配套、产业发展等方面的成效。沙石组团，5年间，城市建设用地面积由2.67平方公里增长至4.99平方公里，增长了0.87倍，集中在章江沿岸片区和九里峰山片区。

划定了“三区三线”：站北区，控规与“三区三线“与不存在冲突。沙石组团，284.54公顷用地与城镇开发边界有冲突。城镇开发边界内有175公顷用地未被法定控规覆盖，需要编制控规指导城市建设依法有序开展；现行控规规划建设用地有109.54公顷未被城镇开发边界覆盖，无法实施。

程序有效性评估：编制审批程序评估，站北区控规：通过了专家评审会和规委会，2005年4月28日市政府同意批复实施。沙石控规：2013年，启动控规的编制工作；2014年6月7日通过专家评审会；2016年10月10日，通过规委会；多次征询市、区部门意见；于2017年2月12日经市政府批准实施。结论：规的编制审批程序有效，已按相关要求完成编制审批程序。公示程序评估：沙石控规：规划主管部门分别对控规进行了批前公示和批后公布等程序。站北区控规：规划主管部门分别对控规进行了批前公示和批后公布等程序。结论：控规的公示程序有效，已按相关要求完成公示程序

[4]。

4评估结论

通过打分体系，对三大评估内容进行客观评分赋值。

从控规外部环境适应性评估得分来看，两个控规与国家、区域的宏观战略基本符合，但站北区社区级公共服务配置与国土空间规划新要求存在差距，沙石组团与国土空间规划“三区三线”划定存在冲突，影响一些重点建设项目的落位，站北区得分为84分， 评估结果判定为“好”， 沙石组团得分为61.6分 ，评估结果判定为“中”。

从控规实施一致性评估得分可知，两个控规的主要内容得到均得到了有效实施，体现了高质量、高品质的发展思路，站北区得分为76分， 评估结果均判定为“较好”，沙石组团得分为89分，评估结果判定为“好”。

程序有效性评估方面，控规编制、审批、公示地块调整程序符合法律规定，站北区控规得分为96分，沙石组团控规得分为100分，评估结果判定均为“好”[5]。

5建议

总规传导，产业与空间的关系，发展动力不足的组团，不明确主导产业的园区，预判产业门类与预留空间。弹性与刚性管控，预留弹性操作接口。存量规划时代，往城市更新方向迈前一步。大动作：跳出系统，赣州市控规体系相对完善，但现有控规事前编制、全覆盖、静态蓝图式问题&分层编制，建立动态控规制度，控规保障城市发展底线，地块开发细则适应市场动态需求，解决地块调整要素分析不全面，考虑不周全，控规修编大动干戈[6]。

为控规：下一步实施—动态实施、优化调整、整体修编提供决策建议。为城市：开展政策研究、提出政策反馈、统一城市发展思路、保障规划实施的重要抓手。  根据《江西省自然资源厅关于做好城镇开发边界内控制性详细规划编制管理工作的通知》（赣自然资字[2022]22号）要求：既有控规难以满足发展需求，或与国土空间总体规划布局不相适应的，应对既有控规进行调整修编[7]。建议以城镇开发边界为规划范围，同意启动《赣州市沙石组团控制性详细规划》修编。具体范围：北邻章江，西接蓉江新区，东连站北区和沙河组团，南靠峰山国家森林公园，总面积约7.85平方公里。

结束语

国土空间规划体系下的控制性详细规划强调实施性，既需要落实国家政策自上而下的传导，同时要面向地方发展需求，应对市场变化，其刚弹性管控问题一直以来都是控规研究的焦点。文章简要梳理阐述了赣州已有弹性管控机制，并结合现有空间规划提出建议。

参考文献

[1]陈璐;周剑云;戚冬瑾.霍普金斯规划行为理论评述——兼论规划制定和使用[J/OL].国际城市规划,1-16[2023-11-28]https://doi.org/10.19830/j.upi.2021.411.

[2]吴小洁.GIS在中小学用地布局规划中的应用研究——以福州市中心城区中小学布局专项规划为例[J].城市建筑,2022,19(04):72-75.DOI:10.19892/j.cnki.csjz.2022.04.19

[3]刘慧军;罗嘉强;牛梦云.由专项个案探讨新时期控制性详细规划的变革与转型[J].城市发展研究,2022,29(01):29-32.

[4]王逸然;张京祥;耿磊.面向创新型经济需求的控规编制方法探索[J].城市规划,2022,46(01):60-68.

[5]唐燕;刘畅.存量更新与减量规划导向下的北京市控规变革[J].规划师,2021,37(18):5-10.

[6]王飞虎;黄斐玫;黄诗贤.国土空间规划体系下深圳市详细规划编制探索[J].规划师,2021,37(18):11-16.

[7]罗吉;屠商杰;彭阳;王智勇.国土空间规划背景下的武汉市东西湖区控规修编探析[J].规划师,2021,37(18):17-22.