预算管理一体化背景下公务卡使用管理存在的问题及对策研究

预算管理一体化背景下公务卡使用管理存在的问题及对策研究

姚  敏

云南省昆明市呈贡区城市投资集团昆明政务管家财务有限公司  650500

文章摘要：从2007年起，我国开始在中央级预算单位推行公务卡支付结算制度改革，随后又在2008年开始在全国各级预算单位全面推行公务卡支付结算制度改革。随着公务卡制度改革的深入推行，各级预算单位的现金支付量大幅锐减，公务支出也更加规范，有效提升了政府公务支出的透明度，进一步强化了财政资金的监管力度，硬化和丰富了财政领域防腐体系的建设，对推进国家治理体系和治理能力现代化建设，起到了积极的促进作用，政策效应和制度效果十分明显。但同时也出现了一些不容忽视的问题，特别是在预算管理一体化制度背景下，县（区）级预算单位人员在公务卡使用管理过程中存在的普遍问题，需要提请财政部门和预算单位领导和人员关注，作者从公务卡改革进程梳理、存在的普遍共性问题，并从县（区）级预算单位的角度出发，提出了解决的思路和对策，值得借鉴和思考。

关键词：预算管理一体  公务卡  使用管理  存在问题  对策研究

一、公务卡支付结算制度改革进程梳理

公务卡是指行政事业单位和部门（以下简称预算单位）工作人员持有的，主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡，是一种贷记卡。公务支出发生后，由持卡人及时向所在预算单位财务部门申请办理报销手续。公务卡同时具有一般信用卡的授信消费和财政财务管理的双重属性[2]。公务卡虽具有信用卡的属性，但它又不同于个人的普通信用卡，预算单位要按照公务卡有关制度规定，严格管理本单位工作人员持有的公务卡，负有公务卡管理的主体责任。

2007年7月，国家财政部、中国人民银行联合印发了《中央预算单位公务卡管理暂行办法》，我国开始在中央预算单位推行公务卡制度。2008年1月，国务院随后在各级预算单位开始推行公务卡支付结算制度改革[4]。公务卡制度改革是进一步深化国库集中支付制度改革的重要组成部分，是国际上公认的解决减少现金使用问题的最佳方案。公务卡刷卡留痕，有利于加强财政支出监督管理，提高财政财务支付的透明度，实现“阳光财政”的有力抓手。全面实行公务卡制度是党中央、国务院的统一安排和部署，要求加快国库集中收付和公务卡支付制度改革，尽快扫除改革的“死角”和“盲区”。《党政机关厉行节约反对浪费条例》第十一条指出：“全面实行公务卡制度，健全公务卡强制结算目录，党政机关国内发生的公务差旅费、公务接待费、公务用车购置及运行费、会议费、培训费等经费支出，除按规定实行财政直接支付或银行转账外，应当使用公务卡结算”[6]。

2011年12月，财政部发出通知，决定在中央预算单位实施公务卡强制结算目录。从2012年1月1日起，中央预算单位的办公费、印刷费、咨询费、手续费、水电费、邮电费、物业管理费、差旅费、维修维护费、租赁费、会议费、培训费、公务接待费、专用材料费、公务用车运行维护费、其他交通费用共16项费用将列入公务卡强制结算目录[8]。

2016年1月，财政部发布了《单位公务卡管理办法（试行）》的通知，对现行公务卡制度进行了丰富完善和补充，进一步深化了公务卡制度改革。公务卡支付结算是一项财政国库支付的制度改革，并非仅仅是一项支付结算方式和简单的支付载体的改革。

二、存在的普遍问题

目前，这项被誉为全国财政公共管理领域一次新的革命的制度已经推行了16年，伴随着公务卡制度的推行，全国各级预算单位公务卡得到了普遍应用。但同时在公务卡使用管理过程中也出现了一些不容忽视的问题，特别是在预算管理一体化背景下，县区级预算单位，由于财务人员少、人员流动快、非专业人员从事财务工作多、制度和信息系统改革密集频出、财务政策性强、反腐倡廉力度大等影响，导致公务卡的使用管理存在一些问题。

一是刷卡率不高

受预算单位公务卡制度改革宣传力度不够，以及公务卡使用和结算规则等知识、常识普及不到位的不利影响，有的预算单位特别是县（区）级预算单位人员对公务卡制度的相关规定和有关知识了解掌握不多，有的一知半解，有的断章取义，有的甚至存在误解，认为公务卡只是普通的银行信用卡而已，对公务卡的作用不清楚不明白[1]。有的人认为公务卡就是一张“饭卡”，就是吃饭时用来刷的卡。由于没有认识到公务卡支付结算的重要意义和地位作用，加之缺乏相应的公务卡政策知识的培训教育，给公务卡的推广使用造成了不利影响，导致一些预算单位虽然办理了公务卡，但刷卡记录较少，刷卡率不高，有卡不用，公务卡使用没有形成制度化、常态化[1]。

二是结算制度需更新

2011年12月，国家财政部发布了公务卡强制结算目录，要求凡是在结算目录内的公务支出，要求必须刷卡支付，做到“应刷尽刷”。同时明确规定了五种情况下可以不使用公务卡：一是在县级以下（不包括县级）地区发生的公务支出；二是在县级及县级以上地区不具备刷卡条件的场所发生的单笔消费在200元以下的公务支出；三是按规定支付给个人的公务支出；四

是签证费、快递费、过桥过路费、出租车费用等目前只能使用现金结算的公务支出。除上述情况外，因特殊情形确实不能使用公务卡结算的，应报经预算单位财务部门批准。虽然强制结算目录对公务卡的消费有了刚性的要求和约束，但还是留下了制度的“缺口”，给公务卡制度的深度推行带来了一定困难。在公务卡结算报销时，虽然也明确规定要报经预算单位财务部门批准，提供书面证明材料，但这些证明材料并没有明确是由公务消费人员提供还是由商家出具未刷卡证明，事实上不管使用哪种证明形式，都无法让不能使用公务卡结算这个理由充分成立[1]。尤其是在当前微信、支付宝、云闪付、钱包等移动电子支付方式普遍成为新的支付方式，公务卡也能绑定移动电子支付，通过扫码识别支付的情况下，特别是县区级以下地区，也基本具备了电子支付条件，而不能使用公务卡支付结算就无法让人信服了。

三是使用管理存在漏洞

公务卡在实际使用过程中容易出现变通操作[1]，有的公务消费支出供应商，为了获取客户流量，想方设法通过各种不正当手段和方式来故意规避公务卡支付结算，从而吸引公务卡持卡人前来消费。有的供应商通过实物返还、刷卡套现或变更消费项目来使不合规的公务消费变成了合规的公务消费。有的公务卡持卡人往往受到利益的驱动，最终与商家达成某种公务卡结算方式上的“默契”，采取虚假手段获取非法利益[1]，主观上故意违规违纪，从而把公务卡变成了“万能卡”，特别县（区）级预算单位，由于财务人员少，知识更新慢，政策法规掌握不及时，平时忙于完成业务工作而疏于财务管理和规章制度的学习，以至于有的人反倒认为公务卡的使用比转账支付甚至使用现金还要更方便。

四是报账制度需要改进

公务卡的使用有规定的免息还款期，一般情况是40至45天不等，如果不能在规定的时限内还款，就会被记录为不良信用，影响到个人征信，超期还款还须承担利息甚至还有高额罚息。现行的公务卡也可以用于个人消费，但不得办理财务报销[7]，单位不承担私人消费行为引起的一切责任，原则上不允许通过公务卡提取现金。因供货商退货等原因导致报销资金退回公务卡而持卡人不愿或不知情而不退回公务卡等情况的存在。倒逼了公务卡制度的关键点必须关注财务报销的“把关”上，如果没有严格的财务报销制度把关，那么公务卡结算和现金结算没有实质的区别，公务卡也就无法达到规范公务支出的预期。因此公务卡制度改革，必须加快推进和完善与预算单位相适应的财务报销制度的改革，尤其是县（区）级行政事业单位，在预算管理一体化背景下的资金支付制度，就必须通过财务报销制度对公务卡结算进行有效的约束。

三、预算管理一体背景下的对策研究

实行公务卡制度，其目的不只是公务支出结算电子化，而是通过公务卡制度来规范公务性支出，实现公务消费支出公开透明，从而使预算执行能够清楚准确地反映出每笔公务消费的明细内容[1]。实行预算管理一体化试点地区的预算单位，必须努力做好以下几个方面的工作：

一是要持续加大宣传力度

为营造出公务卡支付改革的良好氛围，应进一步加大政策宣传力度，采取文章报刊、网络主题宣传、重点培训辅导和发放宣传资料等方式，有步骤、有组织地宣传公务卡改革相关政策和业务知识常识，全方位地阐释公务卡制度改革的重要意义和地位作用，力争使预算单位人员进一步认清形势，提升站位，更新认知。同时，要加强对持卡人用卡知识的教育和培训，引导公务卡使用人员能够熟悉掌握和使用公务卡的有关规定要求和操作办法，科学、正确地使用公务卡。

二是实行预决算公开和三公经费公示制度

实行预算和决算信息公开透明是消除公务支出消费中腐败行为的必由之路，而公务消费公开透明，关键还取决于预算管理制度的建立健全，特别是在预算管理一体化背景下，县区级预算单位的财务部门和业务部门要进一步细化量化预算编制，提高预算编制的科学性和准确性[1]。将预算细化到每一张纸每一支笔，将项目开支预算量化到每个分项每个小项，把预算与决算一一对应起来，做到“预要预得准，决要决得住”。同时在预算单位范围内，实行“三公”经费公开公示制度，将预算单位因公出国(境)费、公务用车购置及运行费、公务接待费产生的消费,按照开支的明细内容进行公开公示，广泛接受群众的监督。严格落实民主理财制度，及时主动地公开预算、决算信息，更好地接受纪委、监察和审计等的监督和检查。

三是要注重信息互享机制

公务卡制度改革涉及面广、政策性强，需要积极会同银行及时解决公务卡改革中存在的具体问题。预算管理一体化制度下的国库集中支付改革制度，规范了持卡人的报销审核，从发卡行获取刷卡消费信息进行比对，预算单位在预算管理一体化系统中选择公务卡消费记录，在消费记录上填写报销金额以及相关信息，生成国库集中支付申请，一体化系统按照预算指标账检验公务卡还款支付申请，待审核通过后，一体化系统会生成国库集中支付凭证和《国库集中支付明细表》后发送给银行。银行依据支付凭证将资金支付到公务卡，通过一体化系统将支付凭证回单发送给财政部门和预算单位，从而较好的实现了银行、预算单位和财政部门之间的信息互享。预算单位还要定期与纪委、巡察和审计等部门沟通，研究分析公务卡使用情况、查找存在的问题和原因，提出意见建议，不断加强各部门之间的协调配合，加强信息系统的有效衔接，确保公务卡制度改革按计划、按步骤往实里走，往深处抓，取得实实在在的改革成效。

四是要完善报销制度

要严格执行预算单位公务卡强制结算目录，及时制定和更新公务消费报销标准；应进一步明确公务卡报销还款的工作时限，县（区）级预算单位财务部门和业务部门之间要加强沟通和协调配合，形成合力。公务卡支付结算要设定使用权限和消费事项，对超权限、超限额和超范围开支的公务卡消费不予授权和报销[1]。属于应由个人支付的开支，不得由公家报销；原则上不允许公务卡提取现金，尽量减少公务卡提取现金的情况，特殊情况下确需提取的，必须事前报经批准同意后办理。

五是要加强精细管理

预算执行是预算单位公务卡制度具体落实的关键环节，公务卡结算的公务消费项目是否合法、合规和合理，应由预算执行结果来反映。要加强对预算指标下达、用款计划申请、支付结算报销等预算执行环节监管，准确辨别公务消费的合规性和不合理部分、必要支出和非必要支出，对不符合规定的公务性支出报销业务，财务部门不予受理报销[1]。预算单位应原则要求单位人员“公私分开”，即公务卡只能用于单位公务开支，应于个人承担的开支，不得使用公务卡支付，真正使公务卡成为“公”卡，便于预算单位查阅流水等管理。同时预算单位应指定相对固定的人员办理公务开支，为指定人同办理公务卡，其余人员不得办理公务卡，为预算单位后续管理公务减少不必要的麻烦。

六是要推进依法理财

要进一步加快县（区）级预算单位财务管理的法治化和制度化建设，构建出“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”预算单位财务管理体制。要严格财务执法，增强预算执行的刚性约束，保证财政权力的公开透明。建立财务管理考核体系，量化考核指标和具体标准，及时发现和纠正财务制度落实过程中暴露出公务卡使用管理等问题。要积极会同纪委、监察和审计等部门对公务卡制度改革进展情况进行督导检查，建立健全长效常态机制。对未使用公务卡、公务卡结算金额偏低、公务卡明细信息不完整、提取现金过多、财务制度不健全的县（区）级预算单位，要严格督查并督促限期整改，同时追究单位主要负责人的责任。

结语：综上所述，我国公务卡制度改革已经进入“深水区”，公务卡制度已成为规范公务消费支出、打造“阳光财政”的一项基础性财政财务管理制度。对加强预算单位财务管理，减少预算单位现金使用量，规范公务性费用支出起到了良好效果，对完善惩防腐败机制起到了重要的促进作用。随着经济社会的发展变化，预算单位要在预算管理一体化背景下，正视公务卡使用管理过程中出现的问题，进一步细化量化预算编制，提高预算管理的科学性和准确性，健全完善公务卡改革制度，是对现行公务卡改革制度的丰富和完善，是深入推进公务卡制度改革的一项重大举措。

参考文献：

1、高鹏程  《地方财政研究》 2012年2月第1版

2、许娟 韩俊仕 姚琴  许海燕 王盼芝 《行政事业单位财会人员必备通识》2020年10月第1版

3、王小龙 李敬辉等 《预算管理一体化规范实用教程》  2020年8月第1版

4、财政部会计财务评价中心 《高级会计实务》2023年1月第1版

5、财政部 中国人民银行关于印发《中央预算单位公务卡管理暂行办法》的通知 http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/2007zcfb/200805/t20080519_27829.htm

6、财政部官网  《党政机关厉行节约反对浪费条例》http://gs.mof.gov.cn/zhengcefagui/201311/t20131127_1017068.htm

7、财政部官网  《单位公务卡管理办法》（试行）http://gks.mof.gov.cn/guizhangzhidu/201601/t20160119_1652404.htm

8、财政部官网《明年起中央预算单位执行公务卡强制结算目录》http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caijingshidian/jjrb/201112/t20111209_614119.htm

作者简介：姚敏，出生日期：1978年6月，性别：男，籍贯：贵州省仁怀市  

民族：汉，学历：本科 ，职位：云南省昆明市呈贡区城市投资集团昆明政务管家财务有限公司副总经理 ，职称：中级会计师，研究方向：政府会计、农村集体经济组织会计