PPP项目实操风险识别与防范浅析

PPP项目实操风险识别与防范浅析

蔡小军

中铁十局集团有限公司  山东济南  250000

【摘  要】：由于PPP项目投资规模大、合作周期长，在实际操作中是高风险的项目，作为社会资本方，需要加强风险识别和管理，有效防控风险，实现投资收益。作者结合日常工作中遇到的各类PPP项目实施中出现情况，总结管理经验和风险应对有效措施，防范和化解各类法律风险，保障项目稳定有效运作。

【关键字】：PPP项目；风险；识别；防范

工程项目采用PPP模式实施的依据主要是《特许经营法》《中华人民共和国政府采购法》等相关法律规定，专门针对PPP项目审计的法律法规还尚未出台，立法缺失，管理体制还不完善。PPP模式涉及税收、土地、贷款、保险、施工等多个环节，在着来自政策、法律、环境、融资等不同因素，建设、运营、移交等不同阶段的各种法律风险。

一、前期准备阶段的风险分析

（一）政府主体层级过低、财政能力不足的风险

实施PPP项目的地方政府主体层级过低，如以乡政府、镇政府等县级以下行政机构，不能满足PPP模式中对政府层级的要求。

在承接PPP项目时，要核实该项目政府主体的层级是否符合要求，选择与县级以上人民政府进行对接，优选发达、富裕城市或者属于全国百强县的项目。

（二）项目立项等合规手续不全的风险

个别地方政府急于推进项目，在完成项目立项审批手续之前就启动社会资本方采购程序，可能致使项目无法正常开工、金融机构拒绝融资、工期滞后甚至项目被终止等问题，从而导致社会资本方投资成本和投资风险双双上升的风险。

（三）未纳入PPP综合信息平台管理库、项目信息失真的风险

部分地方政府为加快项目落地，存在先进行PPP项目招标再办理入库相关论证及审批手续的情形，即“先上车、后补票”。企业应高度关注PPP项目的入库情况，获得政府方项目入库证明，明确将项目未入库作为社会资本方投资协议和PPP合同的单方解除要件，以维护社会投资人权益。

（四）拆迁费用及土地供应风险

在项目实施中征地拆迁工作主要依赖地方政府的组织实施能力，如果征地拆迁未能妥善解决，则会影响项目建设进度，加大项目融资成本及建设成本，影响项目推进。

企业应争取在批复的概算范围内由政府方包干使用征拆费。在合同中明确由于政府方原因未能及时完成建设用地征拆和临时用地征用工作导致项目无法正常开工的，由政府方承担违约责任并顺延建设期。

（五）融资风险

PPP项目投资额巨大，社会资本方一般会承担较重融资责任，若因为对自身资金能力、项目收益、投资回报率、融资成本等因素评估不当，或者因政策变化等客观原因导致项目融资难以在融资交割期限内落实。企业在投标前应制定可行性的融资方案，引入产业基金等方式实现股权融资的，要提前筹划基金计划，确保基金计划落地。将因地方财政状况不佳、项目所处行业处于下行、国家相关政策发生重大变化等原因造成的融资无法实现，作为社会资本方责任的豁免的条件进行约定。

二、建设阶段风险

（一）项目超概算的风险

一般来说，PPP合同都会规定项目总投资控制条款，即项目总投资不得超过经双方认可的经批复的初步设计概算。然而实践中，很多PPP项目面临超概部分费用不被认可、手续难以报批、审计无法通过等风险，直接关系着超出概算部分能否计入项目总投资，进而影响社会资本方项目的投资收益。同时，项目超概会增加社会资本方的投资总额，而国有企业对投资行为要求事先审批，若内部审批无法通过则会对项目产生巨大负面影响。

针对超概可采取的主要措施：

1.深入调研，提前研判。企业应提前对项目深入调研，在满足条件的前提下做好预算和概算的对比，提前研判，全面深入地“吃透”项目。

2.优化施工图设计。企业应在项目施工前期就对施工图设计进行优化，将可优化部分及时和设计院、实施机构沟通，将不影响施工标准及施工规模的前提下充分利用项目概算可以内部调剂的特点合理调整项目降造部分、预备费和优化后的节余资金，尽量使其不突破批复概算。

3.削减部分子项。项目产生超概，可以考虑与实施机构及各级政府沟通对项目中的部分内容进行甩项，在不影响后期运营的前提下，削减项目部分投资。

4.以项目为载体寻求解决超概资金来源。结合PPP合同和国家对PPP项目的优惠政策，积极申请车购税补助资金或其他专项资金等方式用于解决超概资金缺口问题。

（二）投资额确认的风险

政府方一般会在招标文件或PPP合同中规定以审计结果作为结算依据，便产生了项目的审计、结算风险。审计风险通常表现为：其一，由于政府方或社会资本方原因，部分成本审计不被认可。其二，因审计材料难以齐备或审计结算时间拖延，致使款项支付迟迟不能到位。企业在过程投资确认工作的首要问题，就是转换角色站位，要树立投资商思维，将跟审单位作为自己的保护盾，从规范跟审程序、完善审计资料、缩减终审差额、降低投资风险的角度出发，要求跟审单位严格进行过程投资额的审核工作。

（三）工程延期的风险

PPP项目在建设过程中，由于社会资本、政府方、第三方或不可抗力等原因，往往会发生项目未能按照合同约定的计划如期完工、验收并办理相关手续的情形。

对于社会资本方或者项目公司而言，工期延误会使得项目迟延进入运营期，影响项目资金回流，造成项目建设及管理成本的增加。企业应加强合理组织施工，对于不可抗力、政府方原因、工程变更及合同规定的其他情况致使工期延误的，工期应相应顺延，社会资本方或项目公司无需承担违约责任，合理规避企业风险。

（四）工程变更的风险

在PPP项目建设过程中，施工图设计变更、对项目所约定的工程进度、范围和标准的变更等工程变更情形时有发生。工程变更通常会导致投资总成本发生改变、增加社会资本的投资总额，影响建设工期和PPP项目稳定性，加大了社会资本方或项目公司的项目风险，降低了社会资本方的投资回报。

企业应在合同中明确变更造成费用增加的，应由政府方承担，通过政府支付专项补贴或者纳入总投资；通过优化设计降低造价的，适当对企业奖励。建设过程中，做好变更索赔确认工作，重视变更所涉及的资料的完备性和及时性，为项目的结算等后续工作做好充分的准备。

三、运营阶段风险

（一）绩效考核的风险

PPP项目绩效考核结果将产生政府补贴系数，最终影响政府补贴额度。企业和政府方设置考核细则时，应从引导项目公司进行规范管理出发，合理设置考核机制。项目管理良好时，理应加分，方显公平，项目公司也有驱动力去进一步加强管理，提升公共服务质量。发生的扣分情形，应追索其责任成因，若有证据能够确认其不属于项目公司的责任，那么只要实施机构能够认可该证据，并豁免扣分，形成责权利对等的优良机制。

（二）运营成本超支的风险

PPP项目在未来长时间的合作期限中，有可能面临人工工资及福利、维修费、动力费（电费）、公司管理费、税费和折旧摊销等，导致项目的运营成本超支。

企业承接前应对项目未来可能的运营风险作全面的评估，不能“重建设，轻运营”。要对未来的运营成本作全方位的测算，确保风险准备工作切实到位。应当在合同中明确项目运营标准，特别是在地下管廊等现阶段缺乏行业标准的项目中，应当积极参与标准编订工作，先确定运营服务标准。同时应制定合理风险分担机制，设置特殊情况下提前退出机制。

（三）使用者付费不足的风险

有的地方政府在制定实施方案时，对于垄断性使用者付费项目，由于消费者通常需要在该区域内消费，则根据消费者的数量或者消费频率等因素，可以相对容易测算出经营收益，如污水处理、轨道交通等项目。但对于竞争性使用者付费项目，由于消费者可以选择对该项目消费，也可以选择不消费，因此很难测算出总体收益。

企业应科学测算项目使用需求，需求量是社会资本方进行项目财务测算的重要依据，项目需求量预测的多少是决定社会资本方是否愿意承担需求风险的关键因素。社会资本方应科学、审慎测算，要建立调价机制。要完善补贴机制和退出机制，非因社会资本方、项目公司原因而使用者付费长期低于可研预测，应在合同中明确此类情况的甩项及退出机制。

（四）地方政府不按预算列支的风险

政府付费项目，如果因政府方财力不足或预算未列或合同纠纷等原因，导致政府方延迟或不予履行支付义务，将影响社会资本方投资的正常回收及预期收益实现。

四、结束语

通过本课题的实施与研，旨在提高企业PPP项目全生命周期中重大风险的动态管理能力，综合运用开发阶段评审、磋商谈判、合同合规审核、履约过程监控、重大风险报告、绩效监控、投资评价等管理措施和风险策略，加强对PPP项目全生命周期风险的过程管控，形成全方位、全过程、全覆盖的投资风险防控管理体系，避免经济损失，提高投资收益。

参考文献：

[1]邓小鹏.PPP模式风险分担原则综述及运用.建筑经济，2008(9)：32-35.

[2]戴国华.建筑施工企业集团参与PPP项目风险管控的思考.财务与会计，2015（6）62-63