农村集体产权制度改革视域下辽宁新型集体经济发展的策略

农村集体产权制度改革视域下辽宁新型集体经济发展的策略

张莹

辽宁大学环境经济研究所 

一、引言

新型集体经济是指按照归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的现代产权制度要求，集体成员利用集体所有的资源要素，通过民主管理、合作经营、科学分配，实现共同发展的一种经济组织形态。其本质仍是农村集体经济，之所以强调“新型”，是因为通过农村集体产权制度改革明晰了集体产权，适应了社会主义市场经济体制新要求。2016年12月，中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》），对推进集体产权制度改革进行了顶层设计、整体部署。2023年中央一号文件也再次强调提出巩固提升农村集体产权制度改革成果，明晰发展新型农村集体经济。2017年以来，辽宁省按照《意见》要求，有序开展了农村集体产权制度改革工作。2020年辽宁省农村集体产权制度进入整省试点阶段，2020年底第四批试点村集体产权改革完成，全省超过98%集体经济组织完成登记赋码，股份合作经营机制基本建立。但由于资源匮乏、人才短缺、村干部认识不足、发展形式单一等因素，不少沉睡的集体资产资源没有得到充分地利用，现阶段集体经济发展内生动力有待提升。

二、辽宁省农村集体产权制度改革实践

1.农村集体产权资产核资

辽宁省清产核资的工作方式主要有聘请第三方会计公司、镇级财政所指导、自行清产核资三种。聘请第三方会计公司的清产核资方式。2021年底，辽宁省共核实农村集体资产1114.7亿元，集体土地总面积1.7亿亩。在具体实施过程中，以村级会计账目和所属镇财政所会计账目为依据，固定资产有原始凭证的按原值登记，无原始凭证的则进行资产评估，评估结果由村民代表大会确定。同时，聘请第三方会计公司协助开展清产核资，以村（组）为单位厘清资产权属，逐笔逐项登记集体资产。在充分利用已有数据摸底登记的基础上，对价格不明、票据不清、合同丢失、无法追究的村由所属镇财政所专业会计进行重新评估。全部资产清查结果均需完成系统录入和审核上报。

2.农村集体经济组织成员身份确认

辽宁省共成立12273个集体股份经济合作社，累积确认集体经济组织成员2067万人。具体的成员身份确认条件由各市县区辖区内的村组根据自己本地的实际情况，综合考量户籍、土地承包关系、人员生活历史等方面来确定。在方法导向上，为避免出现涉及社会稳定不可控的风险和民众矛盾，普遍采取从宽界定的认定办法，只要成员身份不在不同集体经济组织内重复认定即可。在认定准则上，农村主要以改革基准日实际在册人口为基础，村改居社区则以祖居户为基础，进行成员身份确认。除原始户籍和迁入户籍外，少数、特殊群体由本集体经济组织村民（代表）会议讨论决定并经三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，可接纳为本集体经济组织成员。

3.经营性资产股份合作制改革

经营性资产股份合作制改革主要从股权量化、股权设置和股权管理三个方面展开。在股权量化上，将除公益性资产和资源性资产外的集体经营性净资产列入股份量化范围，确立了股东在村集体资产中的份额和收入预期。在股权设置上，主要是以个人股为主，其中设置基本股、劳龄股等，对于城镇化进程较快已实现村改居并无遗留问题的村不设置集体股，日常公共支出由财政拨款和在集体收益中提取公积公益金来解决。辽宁部分试点村根据具体情况将集体股比例设定为30%。在股权管理上，辽宁地区实行不随人口增减变动而调整的静态管理方式，以户为单位，由集体经济组织及时向股东出具股权证书以长期保障集体成员股份权益。

三、辽宁省新型集体经济发展面临的挑战

1.后续股权管理问题

目前辽宁省部分地区保留了集体股，为历史遗漏问题留有出口，对集体经济组织所欠债务的归还、产改中的遗漏人员、采取静态管理的村新增人口及其他遗漏问题的解决具有兜底作用。但随着集体经济组织不断扩大，集体资产积累会逐步增加，实践中集体股多由集体经济组织代表成员持股，此类股权管理不当容易导致集体经济组织发生以权谋私、贪污集体股收益等问题。另一方面，辽宁地区原则上施行“生不增、死不减”的静态股权管理，虽然现阶段农村集体资产股份流转规定具有较大的合理性和可操作性，但是股权流转同时具有的社区性和封闭性导致包括股份有偿退出、继承和抵押担保等权能的实现和拓展陷入制度性困境，对农村资源要素的合理流动十分不利。

2.集体经营主体问题

《中华人民共和国民法典》第四节第九十六条规定农村集体经济组织为特别法人。辽宁省农业农村部等部门一直积极培育农民合作社和家庭农场等新型经营主体。虽然在法律上新型农村集体经济组织具有法人地位，但是不属于营利法人，部分权能受限，突出表现在工商登记和税务登记两个方面。目前《集体经济组织法》尚未出台，市场管理部门不予新型集体经济组织登记注册，也无法与税务系统对接。只能根据需求到税务部门申报开票，影响了其经营功能作用的发挥。

3.配套机制建设问题

全面建设新型农村集体经济，需要在农村集体产权改革的基础上因地制宜进一步推进相关机制的创新协同，目前已建成了辽宁省市县乡村五级联动的农村产权交易网络信息服务平台、省农业农村厅集体三资管理平台。但仍亟须在深入推进农村承包地、宅基地和集体经营性建设用地“三块地”改革上加强联动机制；加强城乡要素交易市场建设；建立健全引导社会资本、技术、人才、管理等要素向农村有序流动机制；优化在财政、项目、金融、土地等方面加大对新型农村集体经济组织发展集体经济的政策支持机制等。

四、辽宁省新型集体经济推进路径

1.审慎推进股权合理流动

现阶段，农村股权封闭流转具有较大的合理性。但从资源优化配置和促进村集体经济发展角度来看，需要坚持市场起决定性作用的理念，把好市场化和开放化的方向，以集体资产股权价值和股东的流转意愿为导向，在流转对象、流转程序和交易规则三个方面设计好流转规则，审慎稳妥推进集体资产股权合理流动，发挥出股权应有价值。一是探索制定允许非本集体经济组织成员出资购股规则。二是完善股权流转交易平台和交易规则。三是探索设置人才引进、突出贡献等特殊类型股权。

2.深入推进集体经济“政经分离”

在村两委和集体经济组织“三驾马车”权力运行模式和机制下，保证政经分设的组织高效运行和有效治理是巩固农村集体产权制度改革的基础。村级党组织领导核心作用发挥，是将党组织的意图采取有效途径渗透到村级事务决策、执行、监督等环节过程中，并通过民主法定程序班子等，加强形成规章制度，使全体持有集体经济组织股权的股东自觉遵守和执行，来支持保障农村集体经济组织民主高效运行。新型集体经济组织应在股民（代表）大会、董事会和监事会“三会”权力运行模式下独立做好做优集体“三资”的经营管理工作，实现保值增效，更好地支持村集体经济社会事业建设和发展

3.加快配套机制创新和协同

一是探索建立多形式跨区域的股份合作机制。以股份合作为纽带，以投资、入股、联营为方式，建立跨区域集体资产股份合作机制，在更大区域内对资产、信息、人力等资源要素进行重组整合，形成“互补型”“带动型”集体资产股权合作经济发展模式，实现集体资产经营多赢。二是建立健全农村土地制度改革联动机制。政府要切实加强对农村土地空间规划、用途管制、确权登记、权益分配，为农村承包地、宅基地和经营性建设用地“三块地”联动改革奠定良好基础；完善农村产权交易规则、土地价值评估、交易中介服务等交易机制，提升交易平台的影响力和农村土地的价值。