关于在自然资源领域推行一码管地创新应用改革的一些思考

关于在自然资源领域推行一码管地创新应用改革的一些思考

谌虎

浙江勤加缘规划设计咨询有限公司

摘要：本文对当前自然资源领域数字化改革热点“一码管地”的概念和内涵进行了深入研究，旨在通过总结各地探索的改革经验，总结和提炼出一套“一码管地”改革范式，包括改革目标、建设内容和核心的应用场景等，为还未进行相关改革的自然资源部门提供一些参考。

关键词：自然资源 一码管地 一码关联

一、引言

为进一步深化“放管服”改革，自然资源部发布了《关于协同推进“互联网+不动产登记”方便企业和群众办事的意见》，指出要深化应用不动产单元代码，健全地籍调查工作机制，确保调查作业协同衔接、地籍成果共享沿用，用不动产单元代码关联起不动产交易、税款征收、确权登记等各项业务，实现“一码关联”。

围绕这一改革要求，各地自然资源部门积极响应，基于“一码关联”技术思路，浙江、江苏、安徽、湖北等地涌现了建立“一码管地”自然资源智治新模式的热潮，大力推进不动产单元代码应用，以期实现土地全生命周期的精准管理。

二、“一码管地”概念的准确定义

“一码管地”就是从宗地“出生”开始，赋予其唯一的“身份证代码”，即宗地码，用这个唯一的码串联起建设用地管理全生命周期，建立一套全流程、全业务、全生命周期的管理新机制，实现系统内部“多审联合”、“多证合一”“多测合一”的信息互联共享，推动不动产登记“少资料、零资料提交、码上直办”的改革提速增效。

三、面临的问题

现有建设用地全生命周期管理面临的问题主要包括：

（一）系统繁多，数据分散

各地与建设用地全生命周期管理相关的部、省、市系统繁多，普遍在20个以上，数据分散，存在大量的数据孤岛和数据壁垒，且系统之间的数据缺乏强关联关系，数据汇集和治理难度较大，难以形成完整数据链条。

（二）质量不齐，底数不清

各渠道获取的数据质量不一，存在缺失空间图形或空间位置冲突、属性信息矛盾等问题，导致虽有数据，但不好用、不敢用、不能用，难以满足监测和管理工作需要。

（三）自动化、智慧化不足

现有数据的统计、分析、利用、展示主要依靠人工或通用型的办公和行业软件，工作效率较低、出错率高且数据挖掘不充分，缺乏针对特定场景需求的自主型的自动化和智慧化的软件，难以满足领导决策的需要。

四、改革目标

聚焦建设用地管理的全生命周期，以“宗地码”为抓手，集成管理各阶段内业务办理信息并推动在自然资源规划系统内、外信息共享，对内实现效能提升、精准监测监管和辅助决策，对外实现跨部门事项高效集成办理和“少材料、零材料”办理。

五、建设内容

“一码管地”数字化改革工作的建设内容主要包括：“六个一” ，即“形成一套工作机制”、“制定一套编码规则”、“梳理一套业务体系”、“建设一个管理平台”、“构建一个数据仓库”及“开展一类数据治理”。

（一）形成一套“一码管地”长效工作机制

“一码管地”是一项系统性的数字化创新应用改革工作，需出台与“一码管地”相关的工作方案、实施办法等制度性文件，明确各部门职责和任务分工，加强工作统筹和部门协同，建立长效工作机制。

（二）制定一套“一码管地”编码与运行规则

1. 确定编码设计思路。如可以宗地作为自然资源空间单元，参照不动产单元代码的编码规则，按照《不动产单元设定与代码编制规则》(GB/T 37346）的规定，用宗地代码+W00000000表示，共28位代码。

2. 明确建设用地的全生命周期管理阶段的划分。如可分为现状调查、规划编制、选址预审、用地审批、土地征收、土地储备、土地供应（用地许可）、工程许可、竣工验收、房地登记等十个标准阶段。

3. 赋码活动管理。结合建设用地的全生命周期管理阶段的划分，确定每个阶段的赋码活动类型，包括回溯、赋码、沿用、变更。对宗地发生变化，需变更宗地码的，做好新旧码的关联映射，确保可溯源。

（三）梳理一套“一码管地”业务体系

在明确建设用地的全生命周期管理阶段的基础上，将各阶段涉及的业务事项进行梳理、重组，并以“码”重塑业务流程，基于不同类型建设项目（划拨用地类、出让用地类）的各阶段业务差异，描绘知识图谱，构建对全链条管理业务关系进行赋码关联的基础依据。

（四）建设一个“一码管地”平台，整合升级一批系统

要通过建设“一码管地”平台，整合升级一批核心的自建系统，实现自然资源和规划业务的一体化管理，并开展与非自建系统的对接，破除信息孤岛和打通数据壁垒，提高数据获取、共享和利用能力和减少信息手动填报。

（五）构建一个“一码管地”共享数据仓库

共享数据仓库的数据类型包括空间图形、指标信息、文书材料及档案材料。全面梳理建设用地的全生命周期管理各阶段的数据共享清单。

以土地供应阶段为例，可共享数据包括：1.空间图形。包括用地红线、划拨供地范围线、出让供地范围线等；2.指标信息。包括用地面积、土地用途、出让年限、建筑密度、建筑限高、容积率、绿地率、约定开工时间、约定竣工时间、宗地面积、权利人等；3.文书材料。包括规划条件、划拨决定书、土地出让合同、建设用地规划许可证、不动产权证书（土地）、土地价款缴纳凭证等；4.档案

材料。即根据电子档案标准在各阶段业务事项办理后自动生成的各类电子档案。

随着全生命周期管理阶段的层层递进，各阶段可共享数据层层累积相加，形成不断丰富和完善的“一码管地”共享数据仓库。

（六）开展一类（历史建设项目用地全生命周期管理）全链条数据治理

对历史建设项目用地数据，继续深入开展专项数据治理，进一步完善数据标准，以"宗地码"为唯一代码，关联历史建设项目用地全生命管理周期的空间图形、指标信息、文书材料及档案材料等，形成历史建设项目的"一码管地"数据仓库，实现历史信息可追溯查询、共享及应用。

六、应用场景

（一）一码关联，业务全周期信息归集

以码为基础，从业务、时序上建立建设用地全生命周期管理十个阶段的业务和数据的关联关系，建成有机融合、相关贯通、前后衔接的全生命周期数据体系。

（二）一码全息,知晓地块前世今生

从空间时序上一码串联起建设项目用地全过程信息,通过宗地码、批单号、出让合同编号、划拨决定书文号、电子监管号、用地许可证号、工程许可证号、项目代码、项目名称、建设单位、地籍编号、不动产单元号、不动产权证书号等关键词中的任何一个，查询到建设项目用地的全生命周期信息,掌握地块“前世今生”。

（三）码上协同，助力多元主体共治

根据具体工作需要，打破政府各部门系统间数据壁垒，将“一码管地”数据共享至政府相关部门，推动部门之间的工作协同，如将数据推送至市打造“三个高地”指挥部办公室，助力其实现建设项目全生命周期管理；将不动产数据推送至税务、银行等部门，在办理税务缴纳、抵押贷款等业务时，方便查询不动产登记信息。

（四）码上服务,提高公众满意度

共享数据仓库整合了建设用地全生命周期管理各阶段的空间图形、属性指标、文书材料及档案材料，通过业务报审材料的共享复用,让“数据多跑腿、群众少走路”，推动项目“一件事一次办”、“零材料、零跑路、零见面”办理,简化企业和群众办事手续，提供公众满意度，优化营商环境。

（五）码上监测，可视化展示

通过不同色彩的图样,直观展现单个地块报批、征拆、供地、工程、竣工、登记等阶段状态,在线查询、跟踪项目进展,实时查看和监测建设项目各阶段进展情况,促进阳光审批。

（六）码上智策，辅助决策分析

通过知识库、规则库与人工智能算法的聚合，对一码归集的地块信息进行数据深度挖掘,提供综合监管、形势分析预判和宏观决策服务，辅助资产清查、存量土地盘活利用等土地利用相关决策；通过各阶段指标对比等数据研判工作，锁定违法违规关键信息，实现高效监察、科学执法。

（七）码上招商，云端土地推介

将码引入“土地超市”，企业通过扫描公示公告上地块的宗地码生成的二维码，可快速了解地块现状、规划条件、报批、征拆及周边配套等情况，以最快最优的服务促成企业早日达成用地意向，保障地块早出让、项目早落地、效益早产出。

七、结论

可基于土地资源的“一码管地”模式，探索构建森林、矿产等自然资源要素的“一码管林”、“一码管矿”全生命周期管理模式。以“自然资源码”作为唯一空间码，以空间码集成森林、矿产资源的全生命周期管理信息，加强用林用矿审批与建设用地全过程管理的业务协同，提升森林、矿产等自然资源监测监管水平。