社会资本参与“三大工程”路径浅析

社会资本参与“三大工程”路径浅析

陈庆彬

中铁十局 山东省济南市 250101

摘要：2023年以来，党中央多次在重要会议中强调“三大工程”重要性，“三大工程”思路宏大，是聚焦结构性矛盾，为摆脱传统房地产和铁路、公路、基础设施投资拉动经济提供新出路。本文从“三大工程”项目实际运作出发，探讨社会资本如何参与，对社会资本参与“三大工程”经营模式提出探索思路。

关键词：三大工程；社会资本；投融资

一、“三大工程”概念

“三大工程”指的是在住房和基础设施建设领域的“保障性住房、城中村改造、平急两用公共基础设施建设”，是党中央在建设领域做出的重大部署。

保障性住房建设是为低收入群体提供可负担的住房选择，通过政府补贴和配租配售方式实现。

城中村改造主要是对城市中的老旧社区进行改造，以改善居民的居住条件。

“平急两用”公共基础设施侧重于提高公共设施在平时和紧急情况下的使用效率，集隔离、应急医疗和物资保障为一体的重要应急保障设施。

“三大工程”是根据房地产市场新形势推出的重要举措，是落实房地产发展新模式的抓手，也是稳定房地产市场的长效机制和重要切入点。

二、“三大工程”实施背景

2023年，中央在重要会议上多次强调了“三大工程”的重要性，如2023年7月份发布的《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》、《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，2023年8月份提出《关于规划建设保障性住房的指导意见》[1]，2023年10月末的中央金融工作会议提出，加快推进保障性住房建设、城中村改造和“平急两用”基础设施建设等“三大工程”，“三大工程”概念正式作为国家战略被确定。

三、“三大工程”基本特点

1.保障性住房

我们原有的住房保障体系是以公共租赁住房、保障性租赁住房为主体。而现在则将保障性住房建设，分为配租型和配售型两种保障性住房，其中配租型包括公共租赁住房、保障性租赁住房。配售型保障性住房，按保本微利原则配售。在涉及城市方面，纳入保障性住房的城市已拓宽至省会城市或城区常住人口超过100万的城市。

2.城中村改造

城中村是城市建成区内土地未被征收或部分征收，原农村居民未转为或部分转为城镇户籍，仍然实行乡村行政建制，实行村两委管理的区域，土地多为集体用地。在改造范围方面，纳入城中村改造的城市已拓宽至省会城市或城区常住人口超过200万的大城市。

3.平急两用公共基础设施建设

“平急两用公共基础设施建设”是指在公共基础设施建设中，将平时使用和应急使用有机结合，打造一个既具备日常运营功能，又具备应急响应能力的基础设施系统。具体来看，“平急两用”设施的“平”，主要涉及传统公共基础设施和新兴基础设施。而“急”主要是指此类设施要满足疫情、地震、洪灾、火灾等紧急情况发生后的应急隔离、临时安置、物资保障等需求。在涉及城市方面，“平急两用”仍以超大特大城市为主。

四、资金来源

国家计划提供万亿资金支持“三大工程”，主要资金来源包括不限于抵押补充贷款（PSL）、央行再贷款、城中村改造专项借款、商业银行贷款、专项债、中央预算内投资以及其他资金来源等，其中以PSL、专项借款及商业银行贷款为主，中央财政和地方财政补贴较少，个别项目采用专项债作为前期资金。

1.抵押补充贷款（PSL）

2023年12月，央行向三家政策性银行重启投放PSL、3500亿元，2024年1月新增投放1500亿元，本轮PSL净新增5000亿元[3]。主要是为“三大工程”建设提供中长期、低成本资金支持，根据以往经验，抵押补充贷款（PSL）或是资金主力。

2.再贷款

2024年中国人民银行表示将设立3000亿元保障性住房再贷款[4]，鼓励引导金融机构按照市场化、法治化原则，支持地方国有企业以合理价格收购已建成未出售商品房，用作配售型或配租型保障性住房。保障性住房再贷款规模是3000亿元，利率1.75%，期限1年，可展期4次，发放对象包括国家开发银行、政策性银行、国有商业银行、邮政储蓄银行、股份制商业银行等21家全国性银行，银行按照自主决策、风险自担原则发放贷款。通过3000亿元再贷款，预计可撬动5000亿元的商业贷款额度。

3.城中村改造专项借款

2023年12月，住房城乡建设部、财政部、中国人民银行、金融监管总局印发《关于通过专项借款支持城中村改造工作方案》的通知，支持符合条件的城中村改造项目积极稳步推进实施。

城中村改造的专项借款主要由国家开发银行、农业发展银行参与， 特点是资金用途不受相关贷款管理办法约束，可以是项目前期工作、征收补偿安置、安置住房建设以及安置住房小区的配套基础设施建设等，借款期限不超过5年；具有强政策性，用于党中央国务院部署的重大项目，具有政府债务的性质，同时又具有显性的特点。

4.商业银行贷款

借助于专项借款，项目前期资金的难题顺利解决，净地出让的障碍得以扫清，而随后的二级商业开发又有商业银行的专项贷款，后续商业银行在市场化原则下合法合规开展信贷业务，发放项目贷款。

5.地方政府专项债

2024年专项债投向整体保持11大领域，对比2023年一些细项发生变化。其中，保障性安居工程领域新增城中村改造、保障性住房两个投向。因为城中村改造、保障性住房是重点支持领域，专项债额度将向两个领域倾斜。

6.中央预算内投资

保障性住房、城中村改造已列入2024年中央预算内投资支持范围，申报成功后项目总投资的50%左右可享受中央预算内投资补助。

五、基本实施流程

六、项目信息获取

“三大工程”的公益属性较强，多数以政府平台公司主导实施为主，考虑其项目立项、资金来源等方面，涉及部门包括住建、发改、财政、政策性银行等系统，因此项目信息的获取以住建、发改、财政及政策性银行为主要来源。例如城中村改造项目，需列入住房和城乡建设部城中村改造信息系统，形成项目白名单并推送至政策性银行，获取项目前期资金。

七、社会资本参与方式

关于“三大工程”的实施方式，主要可分为两类，一类是基于政企合作框架的各种衍生模式，主要强调项目的公益性，以政府直投为主；另一类基于与土地开发相关的项目，主要强调项目的经营性，政府直投或社会资本与政府合作两种方式皆有。

（一）政府直投模式

由平台公司负责项目投资建设，社会资本通过EPC参与，根据平台公司需求，可考虑“+延期支付、+融资引入、+运营服务”等形式支持项目的投资建设及运营管理，政府平台公司通过招投标方式，确定社会投资人为施工单位或运营服务单位，平台公司按期支付社会投资人项目建设、运营服务等费用。

（二）政府与社会资本合作

1.股权（基金）投资+EPC模式

由政府授权平台公司作为项目实施主体，社会投资人采用“股权投资+EPC”的模式参与，平台公司公开招标选取社会投资人，通过投资新设、股权受让、增资扩股等方式与平台公司共同出资成立项目公司，涉及基金业务的由社会资本自持或其他机构代持基金份额参与项目实施，建设期结束后一定期限内，由平台公司或政府指定单位收购社会投资人股权或基金份额，社会投资人收回投资成本并获取合理收益。

2.特许经营模式

由政府授权平台公司作为项目实施主体，平台公司通过公开招标方式选取社会投资人，中标后社会资本与政府方共同出资或独立出资成立项目公司，全面负责项目的投融资、建设、运营、维护、移交等，项目公司获取一定期限的经营权，通过项目自身收益收回投资及合理回报，经营期满将资产移交给政府方或指定机构。常采用BOT（建设-运营-移交）、TOT（转让-运营-移交）、ROT（改建-运营-移交）、BOOT（建设-拥有-运营-移交）、DBFOT（设计-建设-融资-运营-移交）等模式。

3.土地一二级联动模式

由政府方通过公开招标选定社会投资人，中标后社会资本与政府方共同出资成立项目公司，负责项目片区内土地一级整理，腾退出可出让建设用地后由政府将土地挂牌交易，社会资本收益来源主要包括土地出让金返还款、财政支付等。社会资本通过招拍挂方式，获取一级熟化后的土地进行二级开发建设，取得二级商业开发收益。[2]

八、实施过程中风险

（一）政策风险

政府的政策引导对“三大工程”的具体实施至关重要，目前基于国家战略，各个城市陆续会出具“三大工程”的相关政策，虽然存在共性，但是各城市间还存在一定的差异，如城市项目的认定、范围的划分、土地款返还的依据，拆迁补偿的标准、政策补贴等。

（二）融资风险

“三大工程”项目需要投入大量资金，需要政府方或社会资本具有强大财力或者融资能力，资金是决定项目是否顺利推进的重要因素。

（三）市场风险

项目的收益来源（资金平衡来源）依靠土地出让收入或者二级开发收入、持有物业运营收入等，所有的收入都是基于良好的市场。

（四）项目风险

目前，社会资本参与“三大工程”的路径仍需进一步探索，并且项目需要进行大规模的土地开发、建设和规划，面临诸如拆迁安置、规划调整、产业导入、产业运营等不可控因素。

九、项目案例

（一）保障性住房项目案例--李沧北汽地块保障性住房项目

项目位于青岛市李沧区京口路以北、重庆中路以东、虎山路以南、顺河支路以西，占地面积92.7亩，总投资19.5亿元，规划住宅建筑面积16.3万平方米，项目房源约有2000套，户型面积以75平方米和95平方米户型为主，满足住房有困难且收入不高的工薪收入群体以及引进人才和公交、环卫、快递、家政等从事城市一线基础公共服务人员的刚性住房需求，按照保本微利原则配售。国开行发放首笔8.08亿元贷款，专项用于本项目。

（二）城中村改造项目案例--广州市罗冲国片区城中村改造项目

广州白云区罗冲围片区是广州市城中村改造四大重点片区之一，罗冲围片区谭村城中村改造项目范围147公顷，未来规划总建设量272万平方米，包括安置住宅64万平方米、保障性住房11万平方米，以“提速交通路网、优化产业布局、塑造环境品质、完善公服配套”为改造目标，通过本轮城中村改造，打破城乡二元结构，将城市发展“短板”变城乡融合发展“样板”，推动片区农民身份、土地性质、基层治理、经济结构等实现大转变。同时，构建符合新市民需求的新城市运营体系，打造宜居宜业的城市新社区。

2024年1月30日，广州市白区罗冲围片区谭村、民科园片区大沥村等14个城中村改造项目获得国家开发银行农业发展银行首批城中村改造专项借款授信1426亿元，首笔发放15亿元。资金用于项目前期工作、征收补偿安置、安置住房建设以及安置住房小区的配套基础设施建设等。

（三）“平急两用”项目案例--成都天府公园Ⅰ类应急避难所项目

成都天府公园Ⅰ类应急避难所项目是成都天府新区首个计划重点打造的“平急两用”示范性工程，项目基于成都市现有最大规模的城市公园—天府公园进行改造，公园位于四川天府新区和核心区，占地面积约3450亩。项目建成后将实现对现有天府公园内的水、电、标识、建筑等配套进行应急功能提升，将天府公园打造为应急注意教育和宣传的示范基地，为成都市民新增一处游玩和应急体验的打卡地，同时一旦有自然灾害等突发情况，天府公园则可以通过快征、快调、快转，迅速转换为应急设施和场所，将可以辐射周边五公里范围内4.85万人的避难需求。

参考文献

[1] 《国务院关于规划建设保障性住房的指导意见》国发[2023]14号

[2]深圳市人民政府办公厅关于印发《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》的通知 深府办规〔2024〕1号

[3]中国人民银行2023年12月 2024年1月抵押补充贷款开展情况 中国人民银行货币政策司

[4]中国人民银行拟设立3000亿元保障性住房再贷款 新华社

[5]积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设工作部署电视电话会议在京召开 何立峰出席会议并讲话 新华社

[6]中国人民银行 国家金融监督管理总局关于金融支持住房租赁市场发展的意见 银发[2023]2号