国土空间规划背景下城市空间更新与治理

国土空间规划背景下城市空间更新与治理

雷琴   李俊兰   徐孟然

昆明麦普空间科技有限公司

摘要：在现代社会主义国家全面发展的新时代背景下，国土空间规划设计和城市改造对于加快城镇化进程、提高土地资源利用效率、优化城市空间规划发挥着十分重要的作用。鉴于此，新时代应认识国土空间规划体系的影响，着力提高城市规划的传承和融合，积极探索新的规划体系建设，确保科学的城市规划发挥作用，这对推动我国国家治理和社会治理发展发挥重要作用。基于此，本文主要探讨国土空间规划背景下的城市空间更新与治理。

关键词：国土空间规划；城市空间更新；城市空间治理

引言：国土空间规划体系的建立，指明了我国国土空间发展的方向，不仅有利于我国城市资源和土地资源的可持续发展，也有利于我国城镇化的发展，提高城镇化水平。并根据各地区特点和优势，进行理性分析和城市空间规划。同时，加强高新技术推广应用，促进土地资源优化配置，为我国发展科学有效的城市规划做出重要贡献。

1城市更新的内涵

我国最早的城市更新源于旧城改造，完成的项目多注重对既有建筑、城市片区的物质空间进行翻新与改造，往往忽视其背后产生的一系列社会矛盾与经济问题，诸如资金周转困难、社会治理效率低下、历史文脉断裂、更新不可持续等问题。党的十九届五中全会以来，“实施城市更新行动”成为党中央准确研判我国城市发展新形势，对进一步提升城市发展质量做出的重大决策部署。在此背景下，城市更新现阶段的内容应包括对空间资源的全域统筹，对产业模式的科学升级，对历史文脉的保护利用，对建筑风格的精准管控，对支撑系统的全面优化等等，同时还要注重城市更新的可持续发展。

2国土空间规划体系背景下城市更新所面临的困境

2.1人与自然空间不协调

以往国土空间规划种类比较多，而随着规划制度的完善，各类空间规划的对象、功能等均发生了较大改变，而且规划之间缺少有效的衔接机制，因此规划失序现象成为常态。加之，受环境、机遇、政策等因素的影响，各个城市的国土空间布局出现差异，因此可以借助大城市的带动效应，推动中小城市发展。但东北地区因自然生态、历史因素影响，农村发展速度较为缓慢，各项基础设施配备不齐全，尤其是自21世纪以来，很多农村人口为了改善生活条件，选择进城务工，导致农村人口流失，空心化现象非常严重，农业发展动力极度缺乏。尽管国家亦出台了一系列的政策措施，城乡发展两张皮现象长期存在，产业不协同情况依旧比较严重。

2.2公建服务配套设施建设量严重压缩，建设进度滞后

开发企业普遍仅满足各类公建配套技术标准底线等管控要求，严重压缩公共服务设施配套以及开放空间，不利于城市空间整体的优化布局。同时，项目涉及的规划道路、教育配套、周边河道治理、环卫基础设施等公建设施在建设过程中普遍在开发红线范围以外，实际操作均作为交易条件外挂，但大部分土地竞得人在缴纳外挂费用时均不积极主动，影响片区配套及后续开发进度。

3国土空间规划背景下的城市空间更新与治理措施

国土空间规划是适应国民经济和社会发展需要，对现有国土空间资源进行深入分析和合理利用，整合生态资源、社会结构和现有资源的综合空间规划和规划体系。当我国大城市完成基础设施建设并进入存量更新阶段时，需要落实城市空间更新和治理措施。

3.1 完善国土空间规划体系

基于国土空间规划体系的背景，城市更新必须把完善国土空间规划体系作为重要工作内容。规划是城市更新的核心和基础蓝图，必须具有前瞻性、科学性、合法性。因此，在规划过程中，必须以现行法律为指导，首先要明确城市定位。从发展战略和空间总体规划层面出发，对城市进行科学定位，包括功能、产业布局、人口等。完善资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价，为城市更新奠定基础。

3.2 构建多层次规划体系

在开展城市规划工作过程中，市政府部门必须选择规划层次，直接承担城市空间管理和规划责任。无论是基于国土空间体系发展需要的总体规划，还是基于城市空间规划实际需要的详细规划，都不能限制城市功能的整体强化和城市空间规划的系统化进程。因此，在国土空间规划中，可以根据具体规划需要编制专项城市规划方案，以解决好城市规划中存在的问题。要结合实际情况，从规划设计高层入手，加强空间管理，设立相关权限，明确管理标准和管理要素，确保落实到实际规划、建设和城市改造的关系中。建设城乡生态区，要建立科学合理的规划格局，制定绩效指标和衡量标准，以城市发展基线、农地权属线、生态红线为主要切入点。

3.3坚持适度发展、多元协调的原则

关于城市更新的对象，全国各地的城市不断出现许多新概念，例如“分区”、“土地利用”等。过去，土地管理部门将低效土地、闲置土地等各类“土地”列为一级存量规划对象。实施城市更新时，应注重满足当地产业转型升级和公共空间修复的需要。比如，通过土地、空间资源的合理利用和开发，可以有效促进当地传统产业转型升级。在具体实施上，城市更新可以实行三类差异化：一是将土地转为工业或仓储用地，淘汰高耗能、高污染的欠发达产业，降低办公、行政建设用地比例。优化产业项目和生活配套设施，积极发展战略性新兴产业。二是更新改造住宅、商业用地，优先发展城市公共基础设施、社区福利项目等。三是将土地整治改造为各类混合用地，如规划建设行政区、文化区、商业区等，采用可持续改造方式，提高国土空间资源的综合效率。

3.4 充分发挥中长期发展规划的作用

城市规划是一项长期的系统工程，必须树立可持续发展理念。城市总体规划作为城市规划的核心内容，强调城市规划发展的空间秩序和战略秩序，因此城市总体规划必须以中长期发展规划为导向和指导，同时还要适应区域经济增长需要。然而，由于当前城市发展规划的重点是城市社会经济发展，即城市未来社会经济发展目标的设计和实施，因此对城市规划范围的具体界定还缺乏。因此，需要充分评估城市发展规划战略指引的功能，注重对长期发展规划的研究分析，综合分析城市发展规划的战略地位、政治性、强制性方面和长期宏观经济性，并在此基础上制定中长期发展规划。根据现行国家可持续发展战略规划的指导方针，中长期发展规划应成为推动现代城市可持续发展的核心。城市总体规划要保证合理的城市空间规划，兼顾城市经济的高速运行，为城市发展规划的空间要素和资源的合理利用奠定坚实基础。

3.5加强生态文明建设

国土空间规划时代，要加强城市规划过程中的生态文明建设，充分发挥规划在保护生态环境中的作用，推动国家生态文明发展战略顺利实施。专项行动期间，要在城市规划中有效管理对生态环境和现有资源的破坏，把生态保护作为空间规划工作的重要组成部分。例如，在实际规划阶段，可以将专项环保内容纳入城市规划，满足三车道、三区室内规划的需要，从而实现城市规划与生态文明的协调发展，严格遵守环境管理规定。

结束语：当前，在我国城镇化水平大幅提升的背景下，空间规划规模不断扩大，促使其从以往的增量、扩张型模式逐步向全局存量、调控型模式转变。特别是近年来，为促进城市建设健康发展，适应城镇化快速发展的现状，提出实施城市更新战略，相关法律法规逐步完善，为城市更新提供了重要指导。

参考文献

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