美国清洁能源立法经验对我国相关立法的启示

美国清洁能源立法经验对我国相关立法的启示

严蔚

严蔚（华北电力大学(北京)人文与社会科学学院，北京102206）

中图分类号：X382文献标识码：A文章编号：1003-2738（2012）05-0157-01

摘要：美国清洁能源立法较为及时，法律体系较为完备，立法与政策有机结合，且法律可操作性较强，尤其注重发挥市场机制的作用。我国宜吸收美国发展清洁能源立法的成熟经验，结合我国的具体国情，加快建立健全清洁能源法律体系，完善相关法律法规和规章体系及实施机制。

关键词：美国清洁能源；立法；启示

从广义上讲，清洁能源是指在其生产转换过程中不排放破坏大气环境的污染物、不排放温室气体的各种一次能源，包括核能、水能、风能、太阳能等其他可再生能源以及采用先进减排技术后的洁净传统能源。当前，能源、环境、气候变化问题日益突出，发展清洁能源和“绿色”电力，推进能源战略转型，成为世界能源发展的新趋势。我国高度重视清洁能源发展，胡锦涛总书记在十七大报告中强调要发展清洁能源和可再生能源，建设科学合理的能源资源利用体系。发展清洁能源已经成为我国能源战略调整、转变电力发展方式的重要内容。但是，在积极发展的同时，我们随之面临众多的问题，如清洁能源的发展缺少相应的法律政策支持，目前我国还没有一部完整的清洁能源法出台，在管理和规划上也存在较多的漏洞。在这些方面，美国在通过立法推进清洁能源发展方面积累了较为成熟的经验，值得我国在清洁能源立法中予以借鉴。

美国大规模地制定清洁能源法律法规始于1973年石油危机之后，美国国会和联邦政府相继出台了一系列促进清洁能源发展的法律法规，主要有《1978年公用事业管制政策法》、《1978年能源税法》、《1990年大气洁净法》、《1992年能源政策法》、《2005年能源政策法》、《2009年清洁能源与安全法》等。从法律机制层面看，美国通过上述立法建立的可再生能源配额制、绿色电力上网制度、设立公共效益基金等在美国清洁能源立法保障方面发挥了重要作用。通过对美国促进清洁能源发展的法律法规的了解，我们可以看出立法保障对清洁生能源快速发展具有重要作用。中国和美国同为世界能源生产消费大国，同样面临保障能源安全稳定供应，减少温室气体排放的巨大压力，因此，美国在发展清洁能源立法方面的许多经验值得我们借鉴，具体来说有以下五个方面：

一、要通过相关立法明确清洁能源的发展目标

美国在2009年6月通过的《清洁能源与安全法》中，要求电力供应商通过可再生能源发电满足一定比例的电力需求，明确规定可再生能源发电量到2020年要占到电力需求总量的15%。为促进我国清洁能源科学发展，我们需要发挥政府主导作用，国家和政府相关部门要通过制定法律、规划和计划，明确清洁能源的发展目标和要求，加强清洁能源发展规划协调、标准规范制定及技术研发的扶持力度，从而达到促进清洁能源发展的目的。

二、要以法律形式明确规定资金投入数额或比例

美国《2005年能源政策法》规定，在未来五年内要为可再生能源项目提供超过30亿美元的资金，还批准了可再生能源激励计划，为风能、太阳能、地热能和生物质能的开发提供资助，并为住宅采用多样化可再生能源系统提供资金支持。按照《2009清洁能源与安全法》，美国将在未来10年内投入1500亿美元，资助包括乙醇燃料、混合燃料动力汽车研发等替代能源技术的研究。虽然我国也在不断加大对清洁能源发展的资金投入，但是和美国相比较而言，我们需要通过法律形式而不仅仅是政策做出具体规定。

三、要将价格财税等优惠政策上升到法律层面

为促进我国清洁能源的开发利用，我们在完善促进清洁能源发展的价格财税政策，增强优惠政策的覆盖面和实效性的同时，要通过法律的相关规定保障这些优惠政策的连续性和稳定性。美国通过立法主要推行了财政补贴、税收优惠和信贷支持。（1）在财政补贴方面，美国《2009清洁能源与安全法》制订了5项保护消费者权益的补贴措施，包括电价补贴、天然气价格补贴、供热用油补贴、中低收入家庭补贴等。包括钢铁、水泥、造纸在内的高耗能产业将获得资金补贴，补偿能源价格上升带来的成本增加。补贴机制的优点是可以调动投资者的积极性，增加生产能力、扩大产业规模，缺点是这种补贴与企业生产经营状况无关，不能起到刺激企业更新技术和降低成本的作用。（2）在税收优惠方面，一类是直接对可再生能源实施税收优惠政策，包括减免关税、减免形成固定资产税、减免增值税和所得税，如美国风力发电可享受1.7美分/千瓦时的生产税抵扣；另一类是对非可再生能源实施强制性税收政策，例如环境税和碳税等。强制性税收政策，不仅能起到鼓励开发清洁能源的作用，还能促使企业采用先进技术、提高技术水平。（3）在信贷支持方面，低息或贴息等金融政策可以减轻企业还本付息的负担，有利于降低生产成本。美国能源部在2009年10月公布了一份新的贷款担保计划。旨在通过加强与私人贷款商的合作为规模大约80亿美元的可再生能源项目提供支持。

四、通过相关立法加强清洁能源发电的并网管理

在制定激励政策与法规时，美国力求综合考虑清洁能源开发方、电网企业和消费者等多方的利益，既鼓励投资方在清洁能源开发领域的商业运作，又努力提高电网企业收购清洁能源电力的积极性，加强清洁能源并网运行管理，如美国2008年开始实施的“太阳能发电并网系统”（SEGIS）计划，并投资850万美元加强太阳能发电并网建设。虽然我国的发电并网技术也在不断发展当中，且太阳能光伏发电并网等也在逐步走向规范化，但还是需要进一步提高清洁能源发电控制和电网智能化水平，保证清洁能源发电能够送得出去，并且用得上来。并且，这些规定要通过法律、法规或部门规章等形式做出规定。

五、通过相关立法促进清洁能源市场的建立与发展

美国在清洁能源发展初期，多采用清洁能源电力强制上网、全额收购等政策鼓励其发展，但随着清洁能源发展规模的不断扩大，许多国家认为清洁能源未来能否实现真正发展主要还在于市场，并研究制定了一系列以市场为导向的政策和立法措施。同时，美国注重提高公众对清洁能源的接受度，制定和推广市场标准规范，努力开拓清洁能源市场，建立良好的市场运行机制。以核电为例，虽然美国是世界核电装机容量最大的国家，但在三哩岛核电站事故后，美国核电发展一度陷入停滞。奥巴马政府上台后，出于对温室气体减排的考虑，提出了适度发展核电的战略。为此，政府与核能行业协会及核电企业一起，在消除公众对核电的恐惧心理方面开展了大量工作，突出宣传核电安全性和在温室气体减排中的作用，为核电项目的建设营造有利氛围。在政府的鼓励下，美国核电建设逐渐复苏。据美国电力科学研究院预计，到2020年和2030年，美国新增核电装机容量将分别达到2400万千瓦和6400万千瓦。另外，美国政府鼓励公众消费清洁能源。实行“绿色电价政策”，有的是由州政府或电力公司提出清洁能源电力价格，消费者根据用电量选择一个合适的绿色电力比例，有的是用户每月向提供绿色电力的公司缴纳固定费用，有的是由用户自愿捐赠一定资金给电力公司，支持某个清洁能源项目的开发。通过绿色电价制度，进一步扩大了清洁能源的市场消纳能力，促进了清洁能源的发展。从美国对清洁能源市场的开拓经验来看，我们需要提高全社会开发利用清洁能源的意识，拓展清洁能源消费市场，增加消纳能力，为清洁能源发展营造良好的环境。

总体来说，美国发展清洁能源的历程较长，相关政策法规体系较为完备，强制性的政策法规与多种经济激励政策相结合，美国联邦政府统一立法与具有地方特色的各州立法及政策措施相补充，以多种手段促进清洁能源的开发利用，取得了很好的效果。美国促进清洁能源发展的立法经验，对我国进一步完善清洁能源发展相关法规及政策，建立完备的政策及法规体系有着重要的借鉴意义。

参考文献：

[1]参见国家电网报：《美国清洁能源发展及其启示》，2010年2月25日，第6版。

作者简介：严蔚（1987-），女，湖北黄石人，华北电力大学人文与社会科学学院，北京能源发展研究基地国际能源法研究生。