基于第三次国土调查的自然资源调查研究

基于第三次国土调查的自然资源调查研究

何生娟

青海省自然资源综合调查监测院 青海省西宁市 810001

摘要：自然资源调查成果是自然资源的统一确权登记以及各自然资源管理部门开展管理工作的基础。我国的自然资源调查目前已形成试点成果，提出了建立“1+X”型调查体系的工作思路，但自然资源调查工作机制尚未建立，存在自然资源内涵尚不明确、自然资源与第三次全国国土调查分类标准不统一以及各类专项调查的内容和标准暂不明确等问题。建议明确自然资源的内涵，充分衔接第三次全国国土调查，在建立完善自然资源分类体系的基础上，明确各类专项调查的内容和标准，指导各项自然资源调查工作。

关键词：自然资源；自然资源调查；第三次

引言：

调查监测各类自然资源的数量、布局及权属，是自然资源管理的基本要求和依据，也是保障自然资源合理利用的前提和基础。第三次全国国土调查工作的实施，表明我国已经从单一的土地调查向自然资源统一调查转变，这是自然资源部组建以来行使自然资源统一管理的重要举措。同时，自然资源部正式提出了我国将构建“统一组织开展、统一法规依据、统一调查体系、统一分类标准、统一技术规范、统一数据平台”的“六统一”自然资源调查监测体系，彻底解决各类自然资源调查数据多头管理的问题。全面查清各类自然资源的分布状况，形成一套全面、完善、权威的自然资源管理基础数据，并在此基础上优化国土空间变化监测体系，以满足自然资源治理体系和治理能力现代化的需求

1自然资源调查存在的问题

1.1自然资源内涵尚未统一

目前国际上界定自然资源范围的方式较为单一，主要为列举法。我国法律有明确规定的国有自然资源有13种，包括矿藏、水资源、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、土地、野生动植物资源、无线电频谱资源、海域、无居民海岛和空域。《中国自然资源手册》按列举法将自然资源分为土地资源、森林资源、草地资源、水资源、气候资源、矿产资源、海洋资源、能源资源和其他资源9类。《宪法》以及《自然资源统一确权登记暂行办法》明确自然资源包括水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等，并未列明湿地自然资源，但《自然资源统一确权登记工作方案》中明确提出开展湿地自然资源确权登记，认定湿地属于自然资源。实践探索中，江苏省如东县的自然资源分类除了包括土地、矿产、森林、草地、湿地、水、荒地、滩涂等常见类型之外，还包括地形和海洋，共10类。综上所述，不论是国家的法律、各类政策文件的规定还是实践探索，对自然资源的内涵认定并未统一，现行的自然资源内涵仍存在争议。

1.2技术方法问题

各类自然资源的调查技术方法各不相同，导致不同自然资源调查结果之间数据相互矛盾。如：土地资源调查精度等要优于其他资源的调查，建设用地调查采用遥感影像分辨率优于1米，城镇内部调查采用航空遥感影像分辨率优于0.2米，建设用地相关地类和设施农用地实地面积超过200平方米的需调查上图等。而湿地调查则是大尺度调查，以面积≥8公顷的近海与海岸湿地、湖泊湿地、沼泽湿地、人工湿地以及宽度10米以上、长度5千米以上的河流湿地为主，两类用地数据会有较大差异。再如草地调查，主要依据上世纪80年代的标准和技术方案，近年来形成和颁布的标准或方法没有得到大面积的推广，应用范围较小。

2基于第三次国土调查的自然资源调查

2.1优化国土空间变化监测体系

在目前土地利用动态遥感监测和地理国情监测的基础上，构建宏观监测、常规监测、精细监测和应急监测4个类型的监测体系。为此，自然资源部加强宏观监测，组织实施全天候遥感监测，及时掌握自然资源宏观突出变化；完善常规监测，合理调整监测内容与指标，提高监测的针对性和有效性，避免交叉重复；优化开展年度性监测，组织实施全覆盖遥感监测和地理国情监测的调查计划，围绕国家重大战略部署，对特定地区和对象采用高精度遥感影像开展细化监测；根据中央要求以及相关部门的请求，继续组织开展应急监测。

2.2建立完善的自然资源分类体系

开展自然资源调查工作，首要工作是要建立好自然资源的分类体系。建立自然资源分类体系要遵循不重不漏原则以及多层次原则，提出统一的自然资源分类要素，形成多阶层的自然资源分类系统。值得一提的是，自然资源的分类要不重不漏，但自然资源要素可以重叠，比如山岭资源与林地资源同为自然资源，建立分类体系时，山岭资源不作为自然资源的一级分类，只做要素统计。在自然资源统一确权登记工作中，既要从经济和环境角度充分体现自然资源的自然属性，又要从管理角度保证自然资源的统一，避免交叉重叠和多头管理。自然资源的分类应达到自然属性与利于管理的有机统一，根据明确后的自然资源内涵，构建自然资源分类体系。对于二级分类，应在三调工作分类基础上结合各自然资源管理部门的需求进行补充完善，尤其是荒地资源和矿产资源，建立科学的多级分类体系，指导各部门更好地开展自然资源调查工作。

2.3参照“三调”的技术手段，优化各类自然资源的调查技术方法

在“三调”成果的基础上，套合叠加高分辨率遥感影像，按照地表覆盖类型分类标准，内业判读并提取自然资源图斑，采用“互联网+调查”技术，外业进行实地调查核实，对调查数据进行编辑处理，形成自然资源调查数据库，同时做好相关管理政策的衔接。如：湿地资源的调查采用上述技术方法后，会产生大量细小湿地图斑，虽然有利于湿地资源的精细化管理，但如果将这些细小图斑划入湿地生态红线，可能会造成与《湿地公约》及其他有关协定湿地资源的利用、保护与服务等方面的不一致和开发利用困难。对此，可以划定湿地保护区，对湿地资源实施分类管理与保护。对草地资源可以按照其类型和分区，整合、建立一批野外长期监测定位台站，承担资源调查和长期监测的任务。

2.4尽快明确专项调查的内容和标准

三调结束后，对于森林资源和草原资源，查清了林地和草地的位置、范围和面积等利用情况以及登记情况，但仍缺乏林地、林木以及林区范围内生长的动、植物及其环境条件为对象的林木资源情况调查成果，以及草原类型、面积、生产力及载畜能力、退化沙化盐渍化等草资源情况的调查成果。水资源缺乏水量、流量、水质等级等指标情况。各类自然资源仍需要开展专项调查，各地专项调查的内容和标准的制定要充分结合原有自然资源调查的内容和标准，充分利用已有的专项调查成果资料，包括森林、草地、湿地、矿产等调查及地理国情普查成果。同时，在自然资源调查全面铺开前，要依据相关行业标准，统一各类资源数量、质量的调查方法和单位等，保证调查成果的一致性，使调查成果更好地为自然资源统一确权登记工作服务。

2.5自然资源调查的技术规程、规范和标准

自然资源调查要做到有章可循，有据可依，有严格的调查流程规范，调查工作才能顺利进行，才不至于出现混乱，调查结果才有科学性和准确性。制定自然资源调查规程、规范和标准是推动自然资源调查科学化的必要选择，自然资源调查必须根据自然资源的特点、调查的目的等制定相应的规程、规范和标准。

2.6构建“1+X”型的自然资源调查体系

“1”是“基础调查”，“X”是多项“专项调查”。土地、矿产、森林、草原、水、湿地、海域海岛等七类自然资源的分布、范围和数量在基础调查中完成，质量和生态状况在专项调查中完成。基础调查每十年开展一次，由国务院部署，并每年进行变更调查。专项调查根据不同自然资源的特点和管理的需要，周期可以3～5年不等，由自然资源主管部门联合相关专业部门组织实施。根据“1+X”型自然资源调查体系，培养基础调查和专项调查的管理人员，培育基础调查和专项调查的市场化技术队伍。已有的各类自然资源调查成果，由国家、省级主管部门统一收集、下发，保证现有成果资料的权威性、准确性、一致性，以提高资料收集和利用的效率。

3结语

自然资源调查体系建设应以深化生态文明建设、落实新发展理念为指引，全面查清我国自然资源状况，掌握真实的自然资源数据，满足经济社会发展和自然资源管理需求。为全面提升自然资源调查体系建设，做好各类数据的衔接，修订和完善各类自然资源的基础数据是关键，全面推进自然资源统一分类标准制定是基础，建立能够满足自然资源管理、国土空间规划与用途管制和生态保护修复等工作需要的自然资源调查和监管信息共享平台是技术支撑，完善的自然资源调查技术标准更是健全自然资源调查体系的法律保障。

参考文献：

[1]朱道林.自然资源资产产权制度改革须遵循自然资源属性[J].中国土地,2019(6):11-12.

[2]宫丽彦,程磊磊,卢琦.荒地的概念、分类及其生态功能解析[J].自然资源学报,2015,30(12):1969-1981.