“河长制”立法问题应用对策研究

“河长制”立法问题应用对策研究

张春磊 赵来生 伦新刚 牛静 周颖 赵长明

卢龙县引青灌区事务中心

摘要：“河长制”是我国在水务治理工作中的一项制度创新，其主要内容就是将各级党政领导任命为河长，对所治区域内河道水务相关工作进行监督与协调，进而在有人负责的情况下实现多部门的协调联动，保证良好的水生态环境。在当前工作中，有关于“河长制”的立法主要是《水污染防治法》中相应的条款内容，同时，部分省市针对“河长制”工作的具体施行出台了地方性法规或者制度性文件。从当前“河长制”的运行来看，可以说在河湖的地方性治理上取得了一定成效，然而依旧暴露出了主体责任不明确、管理制度不健全、监督机制不完善等立法缺陷。本文采取文献研究等方法，总结了“河长制”取得的成效与当前面临的困境，认为应当通过积极推进“河长制”立法，加快出台地方性法规来完善“河长制”的具体规定，明确河长及相关责任部门的法定职责，建立贯穿“河长制”工作始终的信息公开制度与公众参与制度，建立健全系统全面的跨区域联动制度以及河长会议制度，完善“河长制”的监督机制，从而构建起相对完善的“河长

制”法律体系。

关键词：“河长制”；立法；治理；监督机制

一、“河长制”的概念与发展沿革

（一）“河长制”的概念

“河长制”是我国在流域治理上的创新，它构建了职责清晰、统筹协调、问责严格的河湖治理防护体系，确保水环境质量提升、水生态有效恢复、水资源长效管理，实现河长治的目标。学界对于“河长制”概念的争议焦点在于，其究竟应当定义为一种问题解决机制还应是一种水污染治理制度。其中前者以“河长制”的地方法规对其所作的定义为代表，例如海南省的地方法规将“河长制”定义为在相应河湖分级设立河长、湖长，负责组织协调其责任范围内的河湖管理保护相关工作的体制和机制。而后者则定义为“河长制”就是各级党政领导担任“河长”，负责其辖区河湖水污染防治的制度。或者“河长制”是指各级党政领导担任“河长”，具体负责组织领导相应河湖的管理和保护工作。

（二）“河长制”提出的背景及经过

1.“河长制”的提出背景

“河长制”是我国为了更好的开展生态环境治理工作，结合中国环境的实际而提出的。在自然环境层面，中国水资源的总量在全球首屈一指，然而却面临着严峻的水污染问题，比方说农村污染物乱排放、河湖规模骤减、水质富营养化等问题十分突出。在管理体制层面，我国在全国范围内实施以政府为主导、相关部门协作的管理体系（如图1所示）。

图1  体制改革前，河湖管理体制基本情况

在我国行政机构的设置当中，水利部统管全国的河流湖泊，并且在地方上设立了专门的水利管理部门；与此同时，更是结合流域范围，专门对一些大型河流设置了专门的水域管理部门。在水利部的统一领导下，各级部门科学部署，分管辖区内的水域行政管理工作。

2.“河长制”的初步形成

面对愈发严峻的河湖管理形势，传统的治理模式遭受巨大的挑战，发现与我国实际相适应的管理体系愈发重要。针对于此，浙江省首次提出“河长制”的概念，并在全省范围内积极推广，率先试点，并逐步搭建起以县、镇、村为主体的三级河长管理机制，经过长时间的探索，该制度在全国范围内推广。自“河长制”在江苏实施之后，其他省份相继借鉴该省的治理经验，截止到2011年年底，全国约有30%的省份开始推行“河长制”，截止到2015年，该数值突破60%。

3.“河长制”的全面推广

2016年11月份，习总书记在全面深化改革会议上明确表示，必须将”河长制”的推行置于突出位置，要严抓河流管理工作。在年底国务院办公厅正式下达在全国范围内推广”河长制”的指令，这象征”河长制”在全国范围内正式推广。截止到2018年上半年，全国所有省市均实施”河长制”。

（三）“河长制”的相关法律依据

1.“河长制”的直接法律依据

一项制度要想顺利贯彻落实下去，就必须将其上升到法律的层面，利用法律规章来对其进行保护。故此，我国专门修订了《环境保护法》，将”河长制”写入其中，明确表示要在省级以下全面推行这一制度，这弥补了”河长制”在法律上的空白，从根本上解决了“河长制”在法律建设上缺失的问题。伴随着“河长制”在理论与实践上的日益健全，地方政府结合地区实际与实践探讨赋予了“河长制”更多的含义，并且将其写入地方法规当中，从制度层面进一步完善了这一制度，为其实施提供了法律保障。不就之后，《水污染防治法》对“河长制”的含义做出了具体的规定，这在理论层面对“河长制”达成了统一，有效解决“河长制”“无法可依”的问题。截止到当前，我国已经搭建起比较成熟的河流管护法律体系。在地方上，最具代表性的法规是江苏省政府出台的《江苏省河长制湖长制规定》，这为我国”河长制”的实践提供了借鉴。

2.“河长制”中水体保护的法律依据

《关于全面推行河长制的意见》第三部分明确表示加大水资源保护的力度，有效治理水污染的问题。这表明我国的”河长制”源自于中国水污染的实际，并在法律规章制度层面进一步细化了这一制度。伴随着工业、农业污染形势的愈发严峻，污染物排放量早已超过水资源自身所具备的净化能力。针对于此，国务院专门出台了与污染物综合治理及环境保护相关的规定，也就是

“水十条”。这些规定专门针对水资源存在的问题，细化水污染防治的标准，但是这依旧没有从根本上解决当前水污染管理模式引发的诸多问题。但是，“水十条”的提出也有其进步之处，它为”河长制”的实施提供了更为科学的治理方案，为河长制顺利落实不可缺少的一部分。与此同时，《水污染防治法》也对水污染治理的措施、准则等做出了具体的规定，之后由此延伸出的《水法》更是具体表明我国在水污染防治工作上应当遵循的原则、实施手段等，它们与地方政府出台的有关法律文件交相呼应，在全国范围内自上而下搭建起成熟的法律制度。

3.“河长制”中的考核责任法律依据

《关于全面推行河长制的意见》明确表示必须将“河长制”的落实情况当作政府考核的重要参照，在全国范围内推行终身责任制。从中能够发现，在水资源治理工作上，政府担负着重要的使命。与此同时，水资源治理工作更是建设服务型政府的重要表现，彰显出政府在环境治理上的职责，也就是积极践行与“河长制”相关的义务，假若政府不去积极的践行环境责任，而是听之任之，更有甚者无视水污染问题，不去主动治理，那么应当对相关责任人做出行政问责。所谓行政问责，就是对当前各级责任人消极怠工，不去积极践行法律规定的职责，进而导致行政秩序混乱，侵犯相对人合法权益，最终危害政府形象的行为进行问责，要想真正将行政问责制度落实到位就必须加强外部监督，建立成熟的监督机制。在多重压力下，逼迫各级行政部门加大水资源的保护力度。在《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》当中，对行政问责制度做出了具体的规定。由以上可知，行政问责制度并非口头上的约束，而是得到法律的保障，从新的角度落实”河长制”度。

4.“河长制”中多方监督的法律依据

《关于全面推行河长制的意见》也明确指出应当将河长责任人的基本信息公诸于众，并且聘请专业监督人员来对行政行为做出监督，此为社会监督的关键组成部分，更是与宪法的规定相对应的。宪法明确规定，各级人大及其常委会能够对本级政府行为做出监督，与此同时，政府还应当自觉接受社会公众的监督，定期披露工作信息。比方说对于环境保护部门应当承担的社会责任做出明确的公示、告知大众当前所采取的环境保护政策，让政府的权力在阳光下运行。与此同时，《环境保护法》也表示政府在开展环境保护行为的时候，要将内部监督与外部监督有机结合，既要做好政府内部机关、纪委的内部监督工作，也要加大社会媒体、公众、人大等外部监督的力度，而“河长制”的落实，亦不例外。

二、“河长制”立法中存在的问题

1.“河长制”现行法条不统一

立法具有滞后性，这是法律实践中的必然，而“河长制”是一种制度上的先行先试，所以相关的立法必然会滞后于实践的发展，从而造成相关工作开展法律保障力度不足的状况。从国家顶层设计来看，既有的法条中有关“河长制”的内容及表述相对较少。我国《水法》中对“河长制”并没有明确的规定，其他法律中只是在《水污染防治法》中对“河长制”的组织架构和责任形式做出了比较笼统的说明，可以说，从这部法律的条款表述上，意味着我国在国家立法层面给予了“河长制”必要的法律地位，但是也仅仅有这一部法律对“河长制”做出规定，而且内容相对概括，而国家立法的维度并没有别的法律对此予以规定。

落实到具体实践的层面，各地方出台的“河长制”相关法规则呈现出一种碎片化的状态，相关条款内容差异巨大，缺少统一的严谨性，这具体体现在如下方面。其一是关于“河长制”是否立法存在争议。其二是立法之间差异化严重。其三是法律规范内容不一。这种立法条文中的各种不严谨现象，直接导致了“河长制”在实施过程中出现各自为政的现象，以致于法律的统一性和权威性难于得到落实和彰显。

2.“河长制”主体职责不明确

“河长”具体应当被赋予何种职权，在法律上并未作出明确规定。目前在全国范围内，仅有浙江、海南、江西等省份在“河长制”实施过程中是以地方性法规的形式作出具体规定的，其余省市则还是通过制发规范性文件来予以落实，而再到地级市、县区一级，基本上也是对于上级文件的层层套发，并不是通过出台地方性法规的形式予以落实。依照我国《立法法》的相关内容，这种政策性文件是不具备任何法律效力的，其只能是对于工作开展作出的行政性规定，所以从这个层面而言，各级各地方的“河长制”实施方案中，是不能规定“河长”权利及义务的。但具体的实践中，很多“河长制”方案文件中明确规定了“河长”的环境权力，并将其履职作为了法定义务，这种方式本质上与相关的法律规定是有所抵触的。

3.“河长制”管理制度不健全

这种不健全首先体现在信息公开层面。既有的“河长制”地方性法规，内容设计方面均包含了信息公开的规定，然而明确出的公开范围相对有限，采取的方式方法亦不甚丰富，并且只是强调了公开问题，必需配套的监督机制并未提及。第一，从公开范围层面上看，内容相对简单，只是“河长”的姓名职务及责任水域，而“河长”具体有哪些职责、如何开展工作、水质改善的量化结果却并未在公示范围之中，反而这些才是外界更希望了解到的内容。第二，从公开的方式上看，几乎全国各地全部的

“河长制”信息公示都是采取在河湖旁边设立公示牌的方式，很难在找出第二种公示的方法。第三，既有的地方法规对“河长制”信息如何进行监督等方面的规定尚存空白，公开制度的履行完全得不到相应的法规条款约束。

其次，公众参与“河长制”的机制不够完善。从现有部分省份对“河长制”的地方立法情况来看，公众参与的问题虽然在其内容中有所表述，但是规定内容过于原则化，基本上不具备可操作性，而且并未涉及到实质性的工作开展。比如在针对河湖污染防治方案的制定完善过程中，相关法规并未规定公众也要参与到此类决策之中。同时，“河长制”的具体业务开展及河湖环境整治的具体工作流程中亦未规定公众参与的问题，法规中公众参与只能是通过举报河湖污染行为的方式进行，基本上不具备更多的实际意义。

再次是跨区域协同制度缺失。既有的地方性法规只是对于河湖流域内的跨区域协调联动机制作出了原则性的规定，内容不够具体，机制在实施方面的组织机构、权责划分等并未予以明确说明，这一机制目前运行更多的是靠各单位间的协商合作，而不是法律法规层面清晰的责任划分。

四是会议制度不健全。目前有关“河长制”的各省地方性立法之中，只有江西省在其条款中对“河长”会议制度进行了较为粗浅的规定，但是具体的规定内容中却并没有对会议召开的方式、频次、级别等作出详细的解释，何种条件下需要召开“河长制”会议并没有进行必要的说明。如果没有法治下必要的会议制度，很多较为尖锐的问题无法在协调商议中形成解决方案，“河长制”的工作运转必然会受到负面影响。

4.“河长制”监督机制不完善

一是政府部门对于“河长制”的考核评价不够系统。从现阶段我国针对“河长制”工作开展的考核情况来看，更多的采取的是由上对下的自主评价方式，这种考核机制本质上缺乏一定的公正性，考核者往往会存在主观上的倾向。而且，对于考核结果的形成方面，各地并没有将对工作的实际运用放在首位，更多是考虑结果出来后的追责等问题，具体以何种标准对“河长制”工作进行评价却不甚清晰。

二是人大监督相对缺失。作为我国的权力机关，人大部门享有对“河长制”工作开展情况的监督权，然而，这种监督目前几乎只是体现为地方性法规的审定发布以及各类文件的起草印发过程中，实际上走进河湖治理的工作实际开展具体的监督并没有落实。

三是“河长”履职不力的问责机制不够完善。一些地方政府在针对河湖治理中履职不力的问题问责追责过程中方式方法和力度程度尚不明确，过分的注重打击失职行为，却忽视了正向激励的作用发挥。而且这种追责本身就是来自于行政部门之间，本质上就是权力运行下的内部监督，往往是对责任人“高高抬起，轻轻落下”，警示教育力度有限。

三、“河长制”的立法完善建议

（一）推进“河长制”立法

1.补充完善《水污染防治法》中“河长制”的内容

当前我国对“河长制”没有一个明确的定义和规范，在《水污染防治法》中虽然提及了“河长制”，不过并没有明确规定“河长制”的具体内容，因此无法作为正式的法律依据。现在我国是依照《意见》的内容来论述“河长制”的定义，在《意见》中重点提出了对“河长制”关注，且顺势对“河长制”做出了明确的规定和具体内容。不过《意见》并非属于正式出台的法律文件，只是从法律层面来说等同于部门规章，想要作为真正的法律依据是不可能的。《意见》不属于宪法规定的法律，没有通过人大代表的认可，只是一般的规范性文件。为了让“河长制”成为真正有法可依的法律规定，必须出台相关法律法规，或者在《水污染防治法》中对“河长制”做出明确的规定和定义具体内容，推动“河长制”法律出台，让各个地方政府在治理河湖水问题时做到有法可依。

2.将“河长制”写入《水法》

从国家层面来看，《意见》的出台，意味着“河长制”已经成为了一项重要的工作机制在全国铺开，而在全面依法治国的大背景下，为了更好的推动这一河湖治理模式的作用发挥，有必要在《水法》中对此加以相关的内容补充。

《水法》规定了我国水资源利用、保护的基本原则，以及水环境管理的基本制度，是水资源管理领域的基本法律。为了推动“河长制”工作的有效开展，各级地方政府相继出台的相关实施方案，所依照的上位法不能只是《水污染防治法》这一部，而且对于“河长制”而言，其运行的实质同样是为了更好的实现河湖治理中水资源的有效保护和合理利用，故而这一点是以《水法》殊途同归的，所以，《水法》成为地方“河长制”相关制度机制的上位法有着其合理之处，将“河长制”写入《水法》是十分必要且理由充分的。

3.加快出台“河长制”地方性法规

为了建立完善健全的“河长制”法律体系，各个地区出台相关的地方性法规是至关重要的。一方面，“河长制”只是停留在规范性文件的性质上，各个地方推出相应的地方性法规能够保证“河长制”的稳定运行。另一方面，“河长制”现在作为法律制度被写进《水污染防治法》，之前规范性文件的法律力度已经不足以支撑“河长制”在河湖治理工作中的机制运行。“河长制

”需要从之前的应急性制度转变成为能够稳定运行的法律制度。因此，为了保证“河长制”的推行，“河长制”再停留在制度文件要求的层面已经落后于相关的法治建设水平了，需要通过各个地方政府出台相应文件，加快“河长制”法律体系的完善，各地结合自身工作开展实际出台相应的法规，以此加速推进“河长制”法律制度进程。

（二）明确“河长制”主体的法定职责

1.明确河长法定职责

想要在全国范围推行“河长制”，应该先在法律层面上规定“河长制”主体职责，明确“河长制”的法律地位。随着“河长制”在全国推行，规范性文件显然已经不足以支撑“河长制”的推行。因此，各个地方政府应该根据本地实际出台相关地方法规给予“河长制”法律上的权利，用来解决地方上出现的问题，在执行相关规定的时候可以做到有法可依。除此之外，各个地方也要出台相关法律保护河湖水资源，制定相关计划，定期巡查河湖水，并且对河湖水域进行管理监督，做到职责分明，一旦出现问题，政府相应部门应该出面解决并且承担相应的责任。通过各个地方出台的地方性法规，在“河长制”中明确了各个部门监管的职责和权利，清楚界定了河湖水域的划分，对可能发生的问题分级，建立完善的管理体系。“河长制”的出台，不单单是法律上变革，也会影响政府中传统的管理体系。“河长制”改变了传统的政府管理体系，其实是对政府部门职能的统筹管理，统一了公共环境卫生管理职能，提高政府办事效率。不过根据法律规定，公共权力的行使必须有相关的法律规定，而“河长制”现在来说只是一份规范性文件，并没有真正意义上法律权利，因此，我们应该积极推进“河长制”法律出台，明确“河长制”法定职责。并且建立监督机构，监督“河长制”的执行情况，确保“河长制”的执行和发展，明确其法律职能，保证“河长制”合法执行。

2.明确流域治理各部门的职责

确定“河长制”之后，我们应该明确流域治理各部门的职责，明确政府主要负责部门。目前我国治理河水体系主要是环境保护部门与水行政主管部门，负责管理河湖流域。因此我国的治理体系主要是由水利部门负责，海洋、农业、交通等部门负责协助，在规定的负责范围内互相配合承担相应责任。因此，在推进“河长制”的过程中应当明确各个部门的职责，确定主要负责部门和协同部门。

划分部门职能之后，还应该制定具体的负责细节，单单大概划分部门职责无法进行部门联动，无法做到各个部门之间相互配合。界定每个部门负责范围之后，要对负责范围做出具体规定，在部门执行职能过程中明确具体负责细则，这样才能保证各个部门明确自身负责范围，在协同配合过程中不会出现负责范围重复和无人负责情况。在相互协同中，做好各个部门之间配合联动，让部门按照相关规定执行部门职能。

除此之外，还应当建设“河长制”联合治理机构。在治理水资源问题上，该机构能够快速统筹，提高部门执行效率，并且保证部门之间的良好衔接。

（三）健全“河长制”管理制度

1.建立全面的信息公开制度

想要良好治理流域问题，就离不开完善的信息公开体系。为了保障公民的知情权，依法建立公开的信息平台是必要的。“河长制”公开信息平台现在并没有宣布负责主体，为了“河长制”的公信力，我们首先要明确负责主体。公布部门细则，明确部门职责，打造透明机构。再者，应该扩大信息公开的范围。在信息平台上主动公示“河长制”机构，将“河长制”部门职责公开。并且为了增加“河长制”公信力，信息平台应该主动公开“河长制”工作流程，将水域处理问题的进展程度也公开出来，保障公民们的知情权。在平台上需要对公开的信息进行审查，确保信息的时效性和真实性，以此推进政府信息平台建设，加强公民们对政府信息平台的信任，有益政府信息的公开和传播。此外，还要建设追责程序。对公开信息的来源进行审查，对保密信息进行严格保密，对破坏信息制度的人追责到底。最后构建一个完善的考核机制，将信息平台建设和追责制度列为考核内容，在年底考核中对表现突出者给予适当奖励，激励工作积极性，推进信息平台建设。

2.完善“河长制”的公众参与制度

完善“河长制”要得到民众们的支持，完善公众参与制度是得到民众支持的直接途径。治理水域需要整个社会共同努力，改善水域环境、防止水域污染都需要整个社会共同经营保护，才能彻底做到水域无污染。应该在“河长制”中引入公众参与制度，让公众共同参与治理水域。水资源关乎到公众们的切身利益，政府部门在制定治理计划，环境决策的时候需要让公众一同参与进来，保证公众利益。此外，还需要让公众参与到“河长制”环境改造工程中，让公众参与监督工作，因为公众关注自身利益，让公众参与到监督工作中，能够保证工程实施的进度。除了让公众参与到监督机制中，还需要通过宣传活动，增强公众保护水资源意识。让公众从源头防止水污染，保护水资源清洁。最后政府建立外部监督机制，保证公众参与监督机制有法可依。在法律中规定让公众参与到“河长制”的监督机构中，依法明确公众参与监督流程，保证公众监督贯穿整个

“河长制”工程。确保整个工程中，都有公众参加，确保工程的公平公正。提高“河长制”的公平性，推进“河长制”在我国不断推进。

3.健全跨区域联动制度

因为水资源具有流动性，单靠一个区域无法完全治理水资源问题。所以我们需要建立健全的跨区域联动制度，联合治理水资源问题。因此，我们必须在“河长制”中的法律内容中规定各个地区应该互相联动，建立健全的联合机制，共同治理水问题。

（四）完善“河长制”监督机制

第一，我们应该充实“河长制”监督体系主体。为了保证“河长制”能够持续发展，应该建立健全的监督制度。为了保证“河长”监督机构的公正性，应当引入公众监督机制，结合社会力量，并扩大公众参与者范围。在地方政府制定“河长制”法规时，应当将监督机制作为具体内容写入法规之中。并且鼓励社会大众共同参与到“河长”监督之中。第二，应该重视考核机制，在地方制定“河长”法规时，应该将整个“河长”过程纳入考核评定之中。定制科学的考核指标，指标必须包含整个“河长制”，制定的指标也应该是可量化指标，指标的目的是为了促进“河长制”发展，提高工作积极性。指标的制定也需要符合当地实际情况，根据当地情况做出调整，保证不同层级的协调发展。

2.充实“河长制”的监督主体

应该落实各级人大对“河长制”的监督。在“河长制”监督体系中必须引入人大代表实施监察。目前“河长制”监督体系中并没有明确人大代表监察的重要性，所以，必须要将人大监督纳入到“河长制”监督的体系中来，发挥其作为权利机关的作用。在这个过程中，应当落实人大对“河长制”包括法规、规范性文件的制定与发布，“河长”工作的执行情况汇报，以及对“河长”的考核过程以及考评不合格的问责的监督。

结语

水利治理是一个国家各项治理工作中的重要环节之一，面对着日益严峻的水资源生态保护形势，通过积极的探索，“河长制”在我国应运而生。这一制度的实施，一定程度上改变了以往多部门管理模式下治理不力的弊端，但却在运行中体现出了多方面的法律缺陷。从生态环境的角度上来看，水环境治理没有坦途，“河长制”在不断推广完善的过程中，必须要做到有法可依，只有通过立法及法律法规调整等措施不断推进“河长制”的法制化进程，才能进一步提升水环境治理水平，实现绿水青山就是金山银山的美好愿景。从理想的角度出发，水环境治理的最高境界是摆脱政府的行政行为实现社会自治，也希望能够在相关领域法治建设不断推进的趋势下，早日实现江河湖海的社会自我治理格局，使人民群众拥有更多的获得感。

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