宅基地功能转换与乡村转型融合发展：做法、成效与经验

宅基地功能转换与乡村转型融合发展：做法、成效与经验

曹定熠，张熙若，王晋秋

(西南医科大学 人文与管理学院，四川 646000)

［摘要］ 宅基地功能转换与乡村转型融合发展是当前土地制度改革的核心议题。在土地资源紧张和城镇化的背景下，四川泸县通过宅基地改革实现了功能转换与乡村转型的融合发展。基于此，在深入分析泸县宅基地制度改革的现实困境的基础上，提出泸县宅基地制度改革的成效，包括宅基地多元价值助推增收致富、土地节约集约利用助推可持续发展、农民有序流动助推城乡统筹以及乡村产业融合发展助推乡村振兴。在宅基地改革中，应坚持构建共享分配机制、激活制度内生动力、筑牢安全保障底线、巩固农民主体地位。通过深化以“图”为账本、以“地”为核心、以“闲”为契机、以“管”为手段四大方式，促进泸县宅基地功能转换与乡村转型的融合发展，为我国宅基地制度改革实践提供实证研究。

［关键词］宅基地制度改革；功能转换；乡村转型；四川省泸县

在当前土地资源紧张和城镇化快速发展的背景下，农村宅基地的供需矛盾日益凸显。2024年中央一号文件强调“稳慎推进农村宅基地制度改革”，凸显了宅基地制度改革的深远意义和紧迫性[1]。宅基地制度改革不仅为宅基地功能的转换和发展提供了广阔的空间[2]，而且还能有效整合农村闲置宅基地和农房资源，进而优化农村土地要素的配置，并为推动乡村振兴战略的实施提供坚实的支撑[3]。自2015年四川省泸县被列入全国农村土地制度改革试点县以来[4]，针对农民代际分化、散老村落衰败、土地管理僵化等问题，采取了包括依法取得宅基地、有偿使用、有偿退出、盘活产权等措施[5]。这些措施在确保耕地总量不减少、建设用地得到保障的同时，实现了农民、集体、政府多方共赢[6]。基于此，本文以四川泸县宅基地改革为研究对象，探析宅基地功能转换与乡村转型发展融合发展问题，探讨其面临的困境，并提炼出做法、成效与经验，以期为我国乡村振兴和农村现代化的推进提供理论支持和实践指导。

一、宅基地功能转换与乡村转型融合发展的困境

在乡村转型发展中，宅基地功能转换面临多重困境，这些困境主要体现在制度层面、决策层面、村集体层面和村民层面。

第一，制度层面。宅基地产权界定不明确和宅改指标不能入市买卖。在立法上，宅基地产权的归属长期不明确，虽然法律已规定宅基地所有权为集体所有，但实际上宅基地的有偿使用和退出往往由地方政府主导。宅改指标不能入市买卖导致宅基地市场价值无法实现，影响了宅基地资源的有效配置。

第二，决策层面。宅基地退出补偿标准存在“剪刀差”和村庄规划管控落实难。补偿标准的不合理导致村民的公平权利受损，缺乏公正合理的补偿机制。而村庄规划的编制和实施过程中存在技术单位调查不深、市县级政府重视不足和技术指标分配不足等问题。村庄规划管控落实难还体现在规划与实际需求脱节，以及村庄规划执行力度不足上。

第三，村集体层面。村集体所有权主体地位虚置，村集体在宅基地的有偿使用和退出过程中应发挥主导作用，但实际上其地位被地方政府的行为所取代，导致议事和监管流于形式。村集体在宅基地的有偿使用和退出过程中的主导作用受限，使得宅基地管理缺乏有效的民主参与和监督。

第四，村民层面。表现为信息闭塞、缺乏权利意识和政策理解不清。村民的教育水平较低，导致他们对宅基地所有权的认知模糊，对政策的理解有限，缺乏有效的信息获取渠道和权利意识。政策理解不清还体现在村民对宅基地转换的目的、意义和操作流程认识不足，导致参与意愿和动力不足。

二、宅基地功能转换与乡村转型融合发展的主要做法

（一）以“图”为账本，农房确权助改革

首先，开展了卫片图斑信息的收集工作。针对农村乱占耕地建房住宅类专项整治试点任务中的10361个图斑，补充调查使用了泸县房地一体数据。其次，建立完善的宅基地管理台账。全面掌握了试点村24万户、23.6万宗、16.5万亩宅基地的详细情况。探索并实施了六种宅基地处置方式，包括调查登记、补办手续、调整规划、有偿使用、依法没收和依法拆除，以综合措施解决存在的问题宅基地。最后，进行了宅基地不动产登记工作。通过组成四级干部调查组，结合县、镇、村、组干部的摸底调查，对宅基地空置情况等情况进行了评估，对符合条件户农房进行了不动产确权，办理了宅基地使用权证、农村房屋所有权证。

（二）以“地”为核心，统筹土地制度改革

首先，各级协同，统筹做好顶层设计。各级加大对宅基地改革政策的宣传和培训力度，加强对宅基地使用权的管理和监督，规范宅基地审批、登记、流转等环节。其次，强化制度预设，形成闭合顺畅的宅基地管理制度体系。推行“县域配置，法定无偿，跨区有偿，退出补偿，超占有偿，节约有奖”的宅基地使用制度，坚持“规划引领，总量管控，底线保障，有偿调剂，村民自治”的宅基地管理制度。最后，鼓励有偿退出。推行“三退三用一补”，以“节地法”促成农民财产收入增加。支持三种退出，允许农户以永久退出、部分退出、保权退出方式，有偿退出宅基地。复垦利用，形成的节余建设用地指标用于保障乡村振兴用地建设。

（三）以“闲”为契机，促进集体增收

首先，通过适度放活闲置资产，推动了农房所有权的流转。原宅原房可以通过出租、转让或继承等方式实现所有权或宅基地使用权的转移。鼓励金融机构创新农房所有权及宅基地使用权的抵押融资产品，以促进原产融资。其次，村集体经济组织通过将集体资源性资产以折价入股的方式投资于农业龙头企业、农民合作社、基层供销社等经营主体，开展了多样化的经营活动。部分村庄通过举办油菜花节、梨花节、龙眼节、枇杷节等活动，为村集体经济组织每年增加收入。最后，对于超出规定面积的部分，农民需缴纳超占费用。村集体经济组织提取20%的费用作为乡村振兴发展资金。

（四）以“管”为手段，严格耕地保护

首先，全县依据中央、部委和省里的文件及指示精神，经过多次修订和调整，最终制定了一套包含29个配套文件的制度改革方案不仅提升了农村宅基地的价值，而且为乡村振兴提供了更多的发展空间。其次，泸县建成了农村宅基地信息化管理平台，实现了宅基地申请、审批、监管、颁证等业务的“一网通办”，通过多部门数字化联审联批，提高了管理效率和服务水平；最后，提升了乱占耕地试点的整治力度。遵循“边试边改、先易后难”的原则，确立了分类分步的处置次序，建立了风险管控机制，以确保及时发现并报告处置过程中的矛盾事项。

三、宅基地功能转换与乡村转型融合发展的成效

(一) 以宅基地多元价值助推增收致富

首先，通过实施易地扶贫安置和就近建设策略，成功使得274户农户自愿有偿退出宅基地，总面积达到138.47亩，有效解决了农村宅基地的零散分布问题，并缓解了贫困户的建房难题。其次，探索资源转化为股权的机制，通过村股份经济合作社联合社、基层供销社以及农民合作社的“三社”合作模式，实现了各自优势的互补和协同经营，使得村集体经济组织年收入增加800余万元。村民通过土地折资入股的方式，参与了众创产业平台的建设，优先满足农产品加工等企业的用地需求，并由村股份合作联合社负责经营，为农民提供了稳定的就业机会和收入来源。最后，通过土地入股和联营等手段，推动了油菜、高粱、柑橘等作物的连片发展。吸引社会资本投入乡村文化旅游产业，开发了农事体验区和休闲娱乐区等项目，累计吸引了超过5万名游客，为乡村振兴开辟了新的发展路径。

(二) 以土地节约集约利用助推可持续发展

首先，全县成功积累18,488亩的宅基地退出复垦指标，为土地资源的合理利用和再配置提供了有力支撑。其次，通过调整，共有622亩土地被转化为集体经营性建设用地，并成功入市，平均每亩价格为20.8万元。在土地增值收益分配方面，县级政府征收了20％至50％的调节基金，集体经济组织提取了10％的转型基金，剩余收益归集体经济组织所有，有效平衡了不同利益相关方的权益。最后，实现水泥公路的社社通和城乡公交的村村通，促进了城乡基础设施的一体化发展，并成功创建了龙桥文化生态园等美丽乡村示范点，推动了农村文明的乡风建设。

(三) 以农民有序流动助推城乡统筹

首先，全县对宅基地总量实施了控制，将总量封顶在24.3万亩，并确保了10.5万亩的底线保障，以此保障宅基地的合理分配和利用。通过分类推进幸福美丽新村建设，农村居民获得了更多的选择自由，有助于引导农民从传统的散居模式向小规模聚居模式转变。其次，对自愿退出宅基地并在城镇安居的农民，他们保留了与原集体经济组织成员同等的权利；对于那些将户籍转入城镇社区但仍保留宅基地资格的农民，有农民选择了在农村社区居住，有选择了在城镇社区居住，其中大部分农户保留了宅基地资格权。最后，改革允许农村居民在自愿放弃原有宅基地的前提下，通过跨村跨镇的申请程序，以有偿方式获得新的宅基地。

(四)以乡村产业融合发展助推农民转型

首先，建设“一平台、两环线、三新村、四基地、五小区”的现代农业融合发展示范区。该示范区吸引了包括龙头企业、专业合作社在内的工商资本和“民间资本”，流转土地4200亩，发展了果蔬基地2800亩、特色稻鱼种养1000亩、年出栏生猪3000头的养殖基地、休闲观光农业1200亩、农事体验区400亩、众创集中发展区300亩、康养小区32亩等项目，总面积达到1.2万亩。其次，成功创建了1个省级五星级粮油现代农业园区，并正在努力创建省级三星级稻渔现代农业园区和现代农业种业园区。最后，创新性地发展“宅改+农文旅融合”的新业态，聚焦观光农业和乡村旅游两大产业，举办菜花节、农耕文化展演等活动，有效推动了农村集体经济发展和农民增收致富。

四、宅基地功能转换与乡村转型融合发展的经验

（一）坚持构建共享分配机制

首先，探索将集体资源性资产转化为股权的机制，将其资产投资于农业龙头企业、农民合作社、基层供销社等经营主体，从而实现资源的资本化。探索村股份经济合作社联合社、基层供销社、农民合作社之间的融合模式，以促进资源整合和效益最大化。其次，共建共享、房地置换、置产置业、综合开发等途径，以及土地入市、指标交易等机制，来实现宅基地的价值化和资本化。允许农房所有权的转移，以及宅基地使用权的出租、转让和继承，为农民提供更多的财产权能和融资渠道。最后，实施跨区域补偿机制，以确保土地增值收益的共享和区域发展的协调性。在异地搬迁情境中，转出地政府应提供宅基地的“地票”证明，而转入地政府则负责住房的安置，以保障农民的居住权益和促进社会公平。

（二）坚持激活制度内生动力

首先，宅基地“三权分置”改革应根据各地实际情况，利用传统农区的资源优势，推动农业发展的潜力，将闲置的宅基地转化为集体经营性建设用地，以促进特色农业和景观农业等产业的综合发展。其次，通过以农场、农庄和龙头企业为核心，发展农产品从粗加工到精加工再到深加工的全产业链，以及农产品冷链物流、农业废弃物资源化利用、农村康养、乡村酒店、观光休闲、采摘体验和乡村文化旅游等新型业态。最后，制定村庄的长期发展战略，提升集体经济组织的管理经营和商业化运作能力，确保宅基地改革的收益和节余用地指标主要用于村庄产业的发展，实现土地收益的长期化。

（三）坚持筑牢安全保障底线

首先，以农民的安居乐业为核心，构建一个涵盖“安居保障、跨区有偿、超占有偿、公平使用”的制度框架。在此框架下，对于贫困户或无房、无地、无子女的老年人群体，可以通过建设安康公寓等方式，确保其基本的居住需求得到满足。其次，在制定宅基地分配政策时，应考虑农户的生计类型，并据此设定灵活的生产附属设施用地分配标准。这种做法避免了单纯追求节约用地指标、强制集中居住和一刀切的做法，有助于更好地适应不同农户的需求。再次，实施“多规合一”的村级规划策略，确保在保护基本农田总量和质量的前提下，优化生产、生活、生态空间的布局。这不仅满足农村实际发展需求，还保障农业可持续发展和生态环境的稳定。最后，农村集体土地流转工作的重点应在于引导农民有序进城，实现居住地的转变，从“小”到“大”，从“分散”到“集中”。这不仅提升农户的生活质量，也促进生活环境的改善和收入的增长。

（四）坚持巩固农民主体地位

首先，应导入互动、沟通、平等、互嵌的民主决策机制。此机制应在充分尊重农民意愿与诉求的基础上，引导农民主动参与到改革与治理中，确保其在变革与治理过程中扮演核心角色。提升农民的维权意识，使其能够依据相关法律法规维护自身合法权益，并设立专门机构以提供专业的维权服务。其次，应充分发挥村集体在代表农民利益和行使宅基地所有权方面的作用。作为农民利益的代表和宅基地所有权的持有者，村集体不仅负责整合和管理退出的宅基地的规划与利用，充分代表和维护农民利益，与农民构建利益共同体。最后，应优化教育、医疗等公共服务的供给，显著提升农民的满意度、幸福感与安全感。这包括健全村级财务管理与使用机制，确保资金有效投入农村建设；增加对农田水利设施的投资，保障农业生产用水安全，推动生态农业的规模发展等。

参考文献

[1].吴振磊,赵佳源,张瀚禹.土地政策松绑与县域新型城镇化——来自农村宅基地改革的经验证据[J].兰州大学学报(社会科学版),2024,52(01):26-40.

[2].程欣.农民财产性收入增长的制约因素及机制构建[J].农业经济,2023,(12):91-92.

[3].严金明,蔡大伟,夏方舟.党的十八大以来农村土地制度改革的进展、成效与展望[J].改革,2022,(08):1-15.

[4].李怀.农村集体经营性建设用地入市收益分配改革:模式、困境与突破[J].东岳论丛,2020,41(07):128-137.

[5].吴亚斌,李芳威.新时代乡村振兴和新型城镇化协同发展研究[J].中国产经,2023,(21):152-154.

[6].吕晓,薛萍,赵雲泰.空间治理视域下乡村地区国土空间详细规划：逻辑重塑、体系解构与策略构想[J].中国土地科学,2024,38(01):45-52+72.

作者简介：曹定熠（1997-），四川泸州人，西南医科大学人文与管理学院2023级硕士研究生；张熙若，西南医科大学人文与管理学院2023级硕士研究生；王晋秋，西南医科大学人文与管理学院2023级硕士研究生。

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