实践中的“重大行政决策”概念

实践中的“重大行政决策”概念

王安峰

杭州市人民检察院公诉一部

随着依法治国的日益深入，依法行政和法治政府建设成为改革的重头戏，改变行政权力过大现象,"将权力关进笼子"成为社会进一步发展的必然要求。而行政决策作为贯穿行政权力行使全过程的重要环节，依法开展行政决策工作也成为依法行政建设中的关键。

行政决策覆盖了行政机关的绝大多数行政行为，行政行为是无法和行政决策脱离的。通过行政决策，行政机关制定行政规划和行政规章，实施行政行为，行政决策体现在各项行政行为中。而"重大行政决策"多为与经济和社会发展、民生工程、以及其他可能对社会群体产生重大影响的行政行为所关联的决策。但是现阶段未能对"重大行政决策"概念在行政法上的外延和内涵达成一致，"行政决策"与抽象行为和具体行为之间的关系也很难说清,这进一步影响了实务界中对这一概念的应用，缺少理论支持的实务很难达成统一明确的准则，只能依托笼统模糊的定义来支撑立法。

长期以来，重大行政决策在中央的决定和纲要性文件中都有着自己的一席之地。而在地方政府的规章及规范性文件中，重大行政决策的出场时间要略早于国务院的《全面推进依法行政实施纲要》。发布于2003年1月30日的《杭州市人民政府关于进一步完善全市经济和社会发展重大事项行政决策程序的通知》是最早提及重大行政决策的规范性文件，该文件于最终被《杭州市人民政府重大行政决策程序规则》取代。较早的还有成都市，即公布于2004年3月26日《成都市重大行政决策事项公示和听证暂行办法》，该条例公布的时间虽然略晚于国务院的《全面推进依法行政实施纲要》，但是其讨论通过的时间是2004年3月4日。

在文件之外，重大行政决策还以其他方式体现在实践中。北京市设立区县政府依法行政考核机制，该机制包括：北京市政府法制办委托专业机构进行公众评价；北京市推进依法行政领导小组对决策案例匿名打分，考核公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等法定决策程序；来自各大高校的法学专家对各区报送的决策案例进行点评，以求发现和总结典型案例，发挥其示范引导作用，为今后政府决策行为和决策规范树立模板。该机制同时也对现阶段行政决策中存在的问题进行发现和归纳。这一过程将理论和实务相结合，在评估和完善重大行政决策的同时也为理论研究提供了素材。

现实中对"重大行政决策"的定义多见诸于各类规范性文件中，多采用"举例"的方式设立正面或负面清单，列举若干需应用"重大行政决策"程序的事项。其目的在于对"重大"和"非重大"之间进行界定，即以明确适用范围为首要目的。以《浙江省重大行政决策程序规定》为例，其所指的适用对象包括经济和社会发展等方面的重要规划和重大改革措施；社会保障、卫生和计划生育、教育等民生领域和环境保护、资源分配等方面的重大政策；由政府组织实施的对相关群体利益可能造成较大影响的重大建设项目等。该规定涵盖了经济社会发展、民生环保、群体利益保障等，其共同点在于对公共利益均有或会有较大影响，涉及到社会正常及良性运行的根基。但这实际上并未能对重大本身设定概念，而是选择以"重大"和"重要"等词汇来解释"重大"，实际上陷入了解释学循环中。而根据其所制定的《杭州市人民政府重大行政决策程序规则》，将明确具体范围的责任交给下级部门机关来圈定，并通过设立"决策事项提出"的程序来补充，即就是运用"集体智慧"来解决这一问题，而作为其职能部门的杭州市教育局在2010年制定的《杭州市教育局重大行政决策程序规定》中则选择仅把规划等抽象行政行为列为需"重大行政决策"的事项，并明确排除了对具体行政行为的适用，在杭州市新规则出台后也未见有修正信息可供查阅，具体的范围仍有待明确。

综上可得，重大行政决策实践中的主体是政府及其部门，客体是有特定对象的特殊的决策程序，而这一客体的对象则需要具有"重大性"的特点。因此，就实践中通行的重大行政决策概念，可简要归纳为："政府部门针对与经济社会发展、民生教育环保事业有关以及涉及群体利益的对公共利益可能会产生较大影响的（抽象）行政行为进行的特殊的决策程序的统称"。

因此"重大行政决策"是一类不归属于原有行政行为体系，但对其他行政行为可能会产生决定性影响的行政行为，被互相渗透分散于各类行政行为的过程之中，其本身具有构成独立的行政行为的可能性，但不得与其他行政行为相分离。简言之，"重大行政决策"是一类以行政程序为主要表现形式的，具有内在独立性和外在依附性的行政行为。实践中，这一行为中的"决策"要素相比较"重大"也更加鲜明。

以2017年的北京市"安全隐患大排查大清理大整治专项行动"为例，这一旨在排除安全隐患、防范遏制各类事故的行动，其导火索是2017年11月18日的大兴区西红门镇火灾事故，这一行为其决策主体是北京市安全生产委员会，内容为清理整治各类安全事故隐患，涉及到范围覆盖北京市各地区、各行业领域和各类企业。其中，以城乡结合部为核心，清查整治仓储物流、汽配城、批发市场等，即其对象是不特定的。其核心是由北京市安全生产委员会下达的《北京市安全生产委员会关于开展安全隐患大排查大清理大整治专项行动的通知》的文件，上述行为根据一般常识判断符合"重大"社会影响，以及"由重大社会事件引起社会关注"等可以认定为"重大"的条件，因此文件的制定，即此抽象行政行为的产生，应遵循重大行政决策的要求。但此行动同时包括着由相关各级政府及部门所具体开展的具体行政行为。以"清理整治重点场所和行业领域"工作为例，文件中对各单位的要求是"各区、各部门结合实际自行选定重点区域开展清查整治"，各部门在"选定"过程中就需要结合自身实际进行决策，而这一决策结果所针对的对象则是具体的，虽然其是否符合"重大"的标准很难加以界定，但是"决策"这一行为在其中的应用是必然的。